Avec la nomination d’Emmanuel Moulin à la Banque de France et l’entrée en fonctions de Marc Guillaume au Conseil d’Etat, Emmanuel Macron parachève les nominations au sommet des plus hautes instances de l’Etat avant la présidentielle. De quoi alimenter un procès en verrouillage.
Un de plus. Avec la nomination d’Emmanuel Moulin à la tête de la Banque de France, un nouveau proche d’Emmanuel Macron se retrouve bombardé à la tête d’une institution tricolore à moins d’un an de l’élection présidentielle. Malgré l’opposition de la majorité des parlementaires appelés à trancher sur la décision (58 voix contre, 52 pour), c’est bien cet ancien secrétaire général de l’Elysée sous la seconde présidence d’Emmanuel Macron qui succédera à François Villeroy de Galhau au poste de gouverneur de la Banque de France. Pour l’en empêcher, il aurait fallu que trois cinquièmes des députés se prononcent contre. Le choix par le président de la République d’Emmanuel Moulin n’a cessé d’alimenter la polémique sur le pouvoir de nomination du chef de l’Etat, après les précédentes nominations de Richard Ferrand à la présidence du Conseil constitutionnel ou d’Amélie de Montchalin à la Cour des comptes.
Autre poste clé, autre nomination : le préfet de la région Île-de-France Marc Guillaume a été nommé le 6 mai dernier par Emmanuel Macron au poste de vice-président du Conseil d’Etat , la plus haute instance juridique du pays. Une consécration pour ce proche d’Edouard Philippe, qui avait notamment été la manoeuvre sur l’organisation des Jeux Olympiques de 2024. Agé de 61 ans et père de trois enfants, il demeurera en place jusqu’au 14 décembre 2033. Une longévité précieuse pour celui qui dirigera l’un des piliers de l’Etat de droit sous une présidence Rassemblement national. Alors que son nom circulait depuis plusieurs mois, il suscitait un certain consensus : « Il a toutes les qualités requises et a encore démontré ses capacités lors de l’organisation réussie des jeux Olympiques , confie un conseiller d’Etat. Il a la stature d’un grand commis de l’Etat capable de résister aux pressions du pouvoir politique. »
En février dernier, en revanche, l’arrivée de l’ex-ministre des Comptes publics Amélie de Montchalin à la tête de la Cour des Compte avait mis le feu aux poudres. Au sein même de la rue Cambon (Paris I er ), nombre de magistrats étaient hostile à l’arrivée de l’ex-ministre. « Ce choix est une lourde erreur d’Emmanuel Macron , déplore un ancien de la maison. Cela risque d’affaiblir la Cour. » Pour les magistrats, ce n’est pas tant Amélie de Montchalin qui est en cause que son ancienne fonction, qui va l’obliger à se déporter du jugement au sujet de Budgets qu’elle a elle-même portés. Pire, nommée à 40 ans et désormais inamovible, elle peut, en théorie, rester Première présidente de la Cour jusqu’en… 2054 ! De quoi alimenter le procès en verrouillage intenté au président de la République.
Un dernier mouvement fait encore l’objet de rumeurs relayées par le Financial Times : celui de Christine Lagarde à la présidence de la Banque centrale européenne (BCE). Là aussi, si elle quittait ses fonctions avant octobre 2027 – l’échéance normale de son mandat –, sa succession serait réglée avant l’élection présidentielle et fixée pour les huit prochaines années. « Sur ce poste, il n’y a évidemment pas qu’Emmanuel Macron qui décide , souligne un diplomate, mais la voix de la France pèse et l’Allemagne n’a aucune envie de négocier avec un potentiel président RN aux convictions anti-Union européenne. »
Plus sensible encore, la présidence du Conseil constitutionnel est occupée depuis mars 2025 par Richard Ferrand , l’un des plus anciens compagnons de route d’Emmanuel Macron. Ce choix a été vivement critiqué et l’ex-président de l’Assemblée nationale a évité de justesse un blocage des députés et sénateurs. Lui aussi sera en première ligne en cas d’accession du RN au pouvoir et d’éventuelles décisions anticonstitutionnelles, telle l’organisation d’un référendum sur l’immigration. « Son profil très politique s’inscrit dans la tradition de la V e République , note un haut fonctionnaire. Mais dans les circonstances très particulières d’un chef de l’Etat RN, un profil de pur juriste aurait sans doute été plus judicieux, car inattaquable. »
De fait, jusqu’au dernier jour de son mandat, les nominations d’Emmanuel Macron seront scrutées à la loupe. D’autant que celui-ci s’investit comme aucun de ses prédécesseurs dans cette prérogative. Ministre de l’Intérieur lors du premier quinquennat, Christophe Castaner avait été stupéfait de le voir bloquer des nominations de sous-préfets, qui d’ordinaire ne passaient même pas en Conseil des ministres. « Emmanuel Macron part du principe que si la Constitution lui donne le pouvoir de nommer, alors il doit l’exercer pleinement » , décrypte Alexis Kohler , l’ex-secrétaire général de l’Elysée, dans le livre Sa Majesté nomme (éd. Robert Laffont). L’ancienne ministre de la Culture Rima Abdul-Malak avance une autre raison : « Il pense toujours qu’il y a mieux que les personnes proposées. »
De quoi expliquer une certaine tendance à la procrastination. Didier-Roland Tabuteau, promu de dernière minute à la tête du Conseil d’Etat, ou Pierre Moscovici, nommé à la Cour des comptes au bout de quatre mois de vacance rue Cambon, peuvent en témoigner. Et que dire de l’interminable intérim de trois ans de Catherine Pégard à la tête du Château de Versailles… « Le président aime décider au dernier moment , analyse un ex-conseiller ministériel. C’est une manière pour lui d’exercer son influence, de tenir ses troupes. »
Emmanuel Macron, qui ne pourra se présenter à la prochaine élection présidentielle, voit-il aussi dans les nominations une manière de durer au-delà de 2027 ? « En plaçant des proches, il a peut-être la volonté de « se survivre » et de prolonger son influence » , avance Bertrand Mathieu, ancien conseiller d’Etat et universitaire.
Pour autant, un verrouillage complet des hautes sphères de l’Etat est impossible. Tous les grands directeurs des ministères, les ambassadeurs ou les préfets peuvent être révoqués chaque mercredi en Conseil des ministres. C’est aussi le cas du secrétaire général du gouvernement, véritable tour de contrôle de tous les projets de loi portés par le gouvernement.
Chaque nouveau président élu a donc tout loisir d’installer une administration à sa main. « Dans la tradition politique française, il n’y a généralement pas de changements massifs et simultanés de la haute administration en cas d’alternance, à l’inverse des Etats-Unis , relève un haut fonctionnaire. Mais rien ne l’empêche formellement. »
Même les capacités de résistances du Conseil constitutionnel , du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes ne doivent pas être surestimées. « Toutes ces institutions peuvent ralentir, freiner, alerter , décrit un magistrat de la Cour des comptes. Mais elles n’empêcheront pas le RN de mener sa politique en cas de victoire à la présidentielle. » La Cour des comptes peut critiquer un creusement du déficit public mais pas l’éviter. Le Conseil d’Etat veille à ce que les projets de loi respectent la Constitution et le droit européen, mais ne rend que des avis consultatifs.
Tandis qu’il est impossible de prévoir l’issue d’un hypothétique bras de fer entre le Conseil constitutionnel et un nouveau président élu. « Si les Neuf Sages bénéficient d’un large soutien dans la population, ils pourront jouer pleinement leur rôle , prédit Jean-Michel Eymeri-Douzans, directeur adjoint de Sciences-Po Toulouse. Dans le cas inverse, ce sera plus compliqué. » Avec ou sans verrouillage.
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