Pour la répression des occupations illégales et l'amélioration de l'accueil des gens du voyage

M esdames , M essieurs , Retenons que les lois structurantes sont les lois dites Besson I et Besson II. La loi Besson du 31 mai 1990 sur le droit au logement oblige les villes de 5 000 habitants et plus de prévoir les conditions d’un accueil permanente et de séjour. Cette loi ayant été renforcée par la loi Besson II du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage qui crée le schéma départemental qui détermine les communes qui ont l’obligation de créer des aires d’accueil permanentes, de passage ou de grands rassemblements. L’objectif est de répartir intelligemment les infrastructures à l’échelon départemental. La loi « Sécurité intérieure » du 18 mars 2003 a renforcé́ les sanctions lorsqu’il y a un délit d’installation illicite sur une propriété́ privée ou publique au moyen d’un véhicule automobile. Les forces de l’ordre peuvent dès lors confisquer le véhicule, suspendre le permis de conduire de l’auteur des faits. Des peines de six mois de prison et une amende de 3 750 € significatives sont également possibles. La loi relative à la prévention de la délinquance du 5 mars 2007 substitue à la procédure judiciaire une procédure de police administrative pour évacuer des campements illégaux. En 2015, la loi portant la nouvelle organisation territoriale de la République a transfèré la compétence de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des aires d’accueil aux établissements intercommunaux à partir du 1 er janvier 2017. Faisant suite à la décision du Conseil constitutionnel du 5 octobre 2012 censurant l’essentiel du dispositif, la loi « Égalité et citoyenneté » de janvier 2017 abroge le livret de circulation et supprime le statut spécifique des gens du voyage. La dernière loi en date, celle du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les campements illicites renforce le pouvoir du préfet pour l’organisation des grands rassemblements, les pouvoirs du maire qui respecte les obligations d’accueil et aggrave les peines encourues en cas d’occupation illicite. Si nous ne pouvons que nous féliciter de l’évolution de ce continuum législatif, même tardive, qui a gommé les discriminations les plus flagrantes dont étaient victimes les gens du voyage, nous constatons que le législateur n’a pas été aussi efficace pour placer les collectivités en capacité d’accueillir les gens du voyage. La loi en vigueur du 5 juillet 2000, dite « loi Besson », dans son application a échoué́ à garantir un strict et nécessaire respect de l’ordre public qui ne peut être remis en cause du fait de la protection de la liberté d’aller et de venir aussi fondamentale soit‑elle, comme elle a aussi échoué s’agissant de prévenir certaines discriminations qui demeurent encore persistantes vis‑à‑vis des gens du voyage. Pourtant, depuis la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, plusieurs textes sont intervenus directement ou indirectement sur cette problématique, citons la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la loi du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance, ou encore la loi du 7 novembre 2018 relative à l’accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites, sans que les effets de la liberté d’aller et de venir, soient gérés de façon satisfaisante, ce qui d’ailleurs a suscité le dépôt de nombreuses propositions de lois au sénat et à l’Assemblée Nationale. Le constat qu’il convient d’en faire, se résume à trois points : 1) Vingt‑deux ans après son adoption, le bilan d’application de la loi Besson est très largement insuffisant Le manque chronique d’aires permanentes d’accueil, d’aires de grand passage pour les pèlerinages et les rassemblements estivaux, et de terrains familiaux pour répondre à un besoin de sédentarisation est aujourd’hui criant. C’est le principal problème à gérer quand on s’attaque à la problématique gens du voyage. La difficulté de parvenir à un niveau d’accueil des gens du voyage quantitativement et qualitativement satisfaisant provient de l’évidence de l’équation suivante : si la liberté d’aller et de venir constitue un principe universel dont la réalisation incombe à l’État, ses corollaires que sont l’escale, l’accueil et le stationnement sont à la charge des collectivités qui très souvent n’ont ni l’accompagnement, ni les moyens nécessaires pour les assumer. L’État accompagne certes le financement de la création des aires d’accueil et terrains prescrits dans les schémas départementaux dans les conditions fixées par la loi n° 2000‑614 du 5 juillet 2000 et le décret n° 2001‑541 du 25 juin 2001. Cependant ce niveau de financement est‑il adapté à l’ampleur de la mission d’accueil ? Dans le cadre du Plan de relance établit sur la période 2021‑2022, l’État cofinance également les travaux de réhabilitation des aires d’accueil vétustes à hauteur de 20 millions d’euros. Toutefois, cette somme ramenée au nombre d’aires concernées semble, à l’évidence, insuffisante. Parallèlement à notre réflexion et aux solutions dont notre dispositif propose la mise en œuvre, il y a donc un débat à mener conjointement relevant d’un choix politique de l’exécutif et des lois de finance. La loi Besson amène les collectivités, communes ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI), à s’engager dans des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage, Ces schémas, à valeur prescriptive, sont le résultat d’une concertation entre tous les acteurs à l’échelle locale : services de l’État, collectivités territoriales et représentants des gens du voyage. Ils fixent, en fonction des besoins constatés, le nombre et la localisation des équipements à créer. Ils tiennent également compte des enjeux d’insertion professionnelle, de scolarisation, d’accès aux droits et à la santé. Or à ce jour, 26 départements seulement ont satisfait aux obligations de leur schéma départemental. Et le taux de réalisation de leurs objectifs est défaillant. Seules 79 % des aires permanentes d’accueil et 65,4 % des aires de grand passage ont été réalisées. Quant aux terrains familiaux locatifs, seuls 26 % ont été réalisés. 2) La lutte contre les installations illicites manque de fermeté et d’efficacité L’objectif d’équilibre de la présente proposition de loi s’agit donc d’une part de respecter le mode de vie choisi par une partie de nos concitoyens et reconnu par la République et d’autre part de prendre en compte les attentes légitimes des élus locaux régulièrement confrontés à des installations en réunion illicites entre les mois de mai et d’octobre. Reconnaître et protéger la liberté de circulation, le mode de vie nomade ou semi‑nomade ou simplement le choix d’habiter en résidence mobile, ne signifie nullement affranchir leur bénéficiaire du respect de l’ordre public, des lois de la République et du respect des libertés individuelles et fondamentales des autres citoyens, à l’instar du droit de propriété constitutionnellement protégé. Même une expression comptant parmi les plus absolues et libres du nomadisme incarné par le nomadisme touareg, a toujours impliqué le devoir de respecter des règles, comme celle des règles pastorales et de se soumettre aux autorités hiérarchiques des territoires traversés. Malgré la généralisation des amendes forfaitaires de 500 euros pour occupation en réunion illicite du terrain d’autrui, minorée à 400 euros et majorée à 1 000 euros, d’un usage factuel limité, et le doublement des peines encourues avec la loi du 7 novembre 2018 ( article 4) qui les a portées à 7 500 euros d’amende et un an d’emprisonnement, les communes en cas d’occupation du domaine public ainsi que les propriétaires privés, se sentent encore démunis, notamment face à des installations trop courtes qui rendent le délai de mise en œuvre de la procédure de demande d’évacuation forcée inopérante, mais suffisamment longue pour être parfois associée à des dégradations de biens préjudiciables coûteux pour les collectivités. Cette proposition de loi a donc aussi pour vocation de répondre aux besoins exprimés par les élus – surtout ceux ruraux et aux moyens limités – qui peuvent être démunis face à des installations en réunion illicites alors même que des infrastructures d’accueil – certes parfois inadaptées – existent. Les situations illégales sont les plus récurrentes mais il faut aussi souligner que des rassemblements parfaitement légaux peuvent aussi créer des difficultés pour les communes, comme c’est annuellement le cas pour celle de Nevoy dans le Loiret, exemple médiatique révélateur. Les processus de médiation sont continuellement recommandés par les circulaires ministérielles et par les « guides » préfectoraux à destination des élus locaux et, s’ils sont évidemment essentiels, ils apparaissent parfois en inadéquation fonctionnelle avec la réalité quotidienne que connaissent les édiles. Ceux‑ci ne parviennent pas à résoudre des situations difficiles, voire dangereuses pour leur personne, il est donc urgent de permettre un traitement diligent des campements illégaux. 3) Des discriminations à l’égard des gens du voyage persistent encore La non‑discrimination des gens du voyage implique les mêmes droits et devoirs que les autres citoyens. Au cours de ces trois décennies, de multiples rapports et conventions ont posé́ le juste sujet des difficultés d’intégration de ces populations. Des mesures d’accompagnement social, scolaire, de prévention de la pauvreté, d’insertion par l’emploi ont été déployées. Et c’est un travail qui doit perdurer. Lutter contre les discriminations est un enjeu républicain essentiel. S’agissant des discriminations dont les gens du voyage sont victimes, il est bon de rappeler qu’elles relèvent pour partie de discriminations que les gens du voyage alimentent eux‑mêmes. En effet, ils se forgent parfois une mauvaise réputation en donnant le sentiment qu’ils peuvent impunément s’affranchir des devoirs incombant à chaque citoyen, voire même des lois de la République, dont le respect de la propriété et du bien d’autrui, en s’installant de façon illicite sur des terrains publics ou privés, alors même que des terrains d’accueil existent ou que des alternatives leur sont offertes. À cet égard, l’exemple du non‑respect des restrictions estivales de l’usage de l’eau sur les aires de grand passage ou permanentes d’accueil est souvent évoqué par des maires sèchement interpellés par leurs administrés. Néanmoins, la plupart des discriminations dont les gens du voyage sont victimes résultent du non‑recours, d’obstacles à l’accès aux droits et de plus grande difficulté à exercer ces droits dont pourtant chaque citoyen devrait bénéficier sans que le choix de son mode d’habitation n’interfère. Un rapport d’octobre 2021 de la Défenseure des droits fait état, de façon fort édifiante, de la persistance de discriminations qui n’honore pas notre État de droit, et auxquelles il est nécessaire de remédier rapidement. Parce qu’elles illustrent particulièrement la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, l’itinérance, la semi‑itinérance et l’habitation en résidence mobile sont des modes de vie qui doivent être reconnus et respectés. L’escale et son accueil, corollaires qui y sont attachés, doivent donc être facilités et organisés au plus proche des besoins des gens du voyage, dans le respect de leur culture et dans la dignité des conditions d’hébergement leur étant offertes, de façon à favoriser leur intégration au tissu socio‑économique des collectivités qui les accueillent. Cependant, le libre choix de ces modes de vie ne saurait dispenser en rien du nécessaire et strict respect des lois de la République, tel qu’il incombe à chaque citoyen français ou ressortissant étranger de passage sur le territoire national. Au titre de ces libertés et valeurs protégées par la loi, figurent notamment le droit de propriété et le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, également consacrés par la Constitution. L’esprit de la présente proposition de loi est donc de trouver une ligne de crête, un savant point d’équilibre offrant davantage de protection aux gens du voyage mais exigeant, avec plus de fermeté, leur respect de l’ordre public. Son objet est donc de consacrer les termes mieux‑disant et gagnant‑gagnant d’un nouveau contrat de société entre gens du voyage et sédentaires fondé sur une meilleure application du droit commun sans passer par un droit spécifique qui pourrait être perçu comme directement ou indirectement ethnicisant. À cette fin, la présente proposition de loi prône, d’une part, d’étendre des droits des gens du voyage, en garantissant l’accès aux services publics, aux aides sociales, et en facilitant l’exercice de leurs droits de façon à prévenir le non‑recours et d’autre part, de relever le niveau d’exigence vis‑à‑vis des devoirs des gens du voyage dont toute violation soit plus rapidement et efficacement sanctionnée. Il s’agit aussi pour les auteurs et signataires de promouvoir un contexte amélioré où les collectivités territoriales disposeront de nouveaux outils‑leviers et pourront compter sur un accompagnement de l’État plus souple et adapté à leurs besoins, répondant mieux à leurs difficultés de mise en œuvre. Ainsi la présente proposition de loi organise ses dispositions et s’articule autour de deux chapitres principaux. Au sein du premier chapitre visant à améliorer les conditions d’accueil et d’intégration, l’ article 1 er énonce le principe d’une reconnaissance pleine et effective du mode de vie itinérant ou semi‑itinérant et du mode d’habitat en caravane, propres aux « Gens du voyage » appuyé sur le principe de liberté de circulation et donc de ses corollaires, à mettre en regard du respect du droit de propriété tel que consacré par les articles 2 et 17 de la DDHC. Le dispositif de l’ article 2 prévoit que le gouvernement, après avis de la Commission nationale consultative des gens du voyage (CNCGV) ou sur mission d’expertise de celle‑ci, remette un rapport au parlement évaluant la pertinence comparative d’accorder le statut de logement ou de résidence principale aux résidences mobiles, donc de les rendre éligibles au régime général de l’allocation logement ou de créer, de façon alternative, une allocation familiale au logement en résidence mobile. Ce rapport s’attachant à évaluer l’impact budgétaire de ces deux options. L’ article 3 contribue au développement des aires permanentes d’accueil et incite les collectivités à appliquer la loi Besson en prévoyant que les aires d’accueil, comme cela a déjà été fait pour les terrains familiaux, soient prises en compte dans le calcul du quota de logements locatifs sociaux que leur impose la loi SRU. Cette disposition présente ainsi le double avantage de tendre à améliorer le bilan d’application de deux textes, une précaution étant toutefois prise de confier le soin au pouvoir réglementaire de fixer un pourcentage maximum d’emplacements d’aires permanentes pouvant être pris en compte afin d’éviter le risque que l’obligation de proposer des logements sociaux ne soit satisfaite que par la prise en compte des aires permanentes d’accueil des gens du voyages au détriment de logements s’adressant aux populations permanentes et sédentaires des communes concernées. L’article 4 modifie le code de l’environnement afin que les règles de distance préconisées entre une installation classée pour l’environnement et une zone d’habitation soient étendues aux aires d’accueil et de grand passage. Face à l’existence d’un réel problème de contrôle de légalité des règlements intérieurs des aires permanentes d’accueil, laissant place à des interprétations et donc à des disparités des règlements intérieurs mis en œuvre, l’objet de l’ article 5 est d’imposer un contenu unique, strict et impératif du règlement intérieur type visé à l’article 2 de la loi du 5 juillet 2000, ce que sa rédaction actuelle n’a pas factuellement obtenu. Cette occasion de préciser le contenu strict permettant notamment de consacrer un accès obligatoire à des raccordements permanents ou à des provisions en eau et électricité. L’accès au branchement aux fluides que sont l’eau et l’électricité, éléments essentiels de la dignité des personnes doit être garanti. Le droit à l’eau, et plus particulièrement à l’eau potable, est un droit fondamental reconnu par plusieurs instances internationales, il mérite d’être inscrit dans la loi. Vu le défaut généralisé d’actualisation des schémas départementaux d’accueil l’ article 6 impose leur actualisation d’ici le 31 décembre 2025. Afin de répondre à une forte préoccupation soulevée par la Défenseure des droits, au sujet du décrochage scolaire des gens du voyage. Au sein d’un deuxième chapitre visant à lutter plus efficacement contre les installations illicites, contre les dégradations des biens d’autrui et les atteintes à l’environnement pouvant y être associées, ainsi qu’à prévenir et sanctionner le détournement de la vocation agricole des terrains, l’ article 7 prévoit que le Préfet nomme un médiateur ainsi qu’un réfèrent au niveau départemental pour prévenir et gérer les éventuels conflits susceptibles d’intervenir entre communautés de gens du voyage, ou vis‑à‑vis des élus, des collectivités, des riverains ou propriétaires privés. Cet article instaure également un dispositif de réservation préalable sur les aires permanentes d’accueil ou les aires de grands passages. L’objet de ce dispositif n’étant aucunement de restreindre ou contrôler la liberté de se déplacer des gens du voyage mais de permettre un meilleur accueil par les collectivités qui seront en capacité de vérifier par exemple de l’état de bon fonctionnement de l’équipement et de procéder aux réparations si nécessaire avant l’arrivée des occupants. En complément à ce nouveau dispositif de réservation préalable, l’article 7 abaisse également le seuil de 150 résidences mobiles actuellement fixé par la loi comme nécessitant une information préalable à l’hébergement, à 100 résidences mobiles, comme seuil déclenchant la nouvelle obligation de réservation préalable. L’ article 8 modifie le code pénal prévoyant que l’occupant pour apporter la preuve de son installation licite sur un terrain devra fournir un justificatif et disposer de l’identité du propriétaire ou du titulaire du droit d’usage du terrain. L’ article 9 vise à renforcer la procédure administrative d’évacuation d’office des résidences mobiles en cas de stationnement illicite. À cette fin, il propose en premier lieu de doubler la durée d’effet de la mise en demeure du préfet, pour passer de 7 à 14 jours, l’objet étant d’éviter que les campements évacués se reconstituent de nouveau de manière illicite sur la commune ou sur le territoire de l’EPCI dans un temps court. Il est également proposé à cet article de transformer la compétence discrétionnaire du préfet en compétence liée, quand il s’agit de procéder à l’évacuation d’office dès lors que la mise en demeure n’a pas été suivi d’effet. Sa dernière disposition est purement juridique et met à jour le changement de dénomination, le tribunal de grande instance étant devenu le tribunal judiciaire. L’ article 10 propose d’instaurer, à l’article 322‑4‑1 du code pénal, une nouvelle circonstance aggravante applicable au délit d’installation illicite, lorsque, concomitamment à cette occupation illicite, une dégradation une détérioration ou une destruction d’un bien appartenant à autrui tel que prévu à l’article 322‑1 du code pénal. En conséquence, toute destruction, dégradation ou détérioration d’un bien appartenant à autrui au cours d’une installation illicite, les peines encourues seraient de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. S’agissant de la dégradation d’un bien d’utilité publique ou appartenant à une personne publique, voire chargée d’une mission de service public, les peines seraient alors portées à cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, et enfin dans l’hypothèse d’une dégradation d’un bien culturel ou d’un patrimoine archéologique la peine serait portée à sept ans d’emprisonnement et à 100 000 euros d’amende. L’ article 11 ajoute le préjudice écologique, ou l’imminence de ce dernier comme constituant un nouveau motif de trouble à l’ordre, l’ordre public écologique, à la liste des motifs légaux d’évacuation forcée en vigueur en cas d’installation illicite. L’ article 12 a pour but de permettre aux collectivités en règle avec le schéma départemental, en parallèle de la procédure administrative leur étant ouverte, d’avoir un accès facilité au juge civil pour obtenir aussi une décision d’évacuation via la procédure rapide du référé et du référé heure à heure, présumant les conditions d’urgence comme étant réunies. Doubler les procédures accessibles aux collectivités en règle avec le schéma départemental, leur donne encore un avantage supplémentaire vis‑à‑vis de celles qui n’ont pas appliqué la loi Besson, ce qui outre de renforcer les moyens de sanctionner les installations illicites encourage et incite les collectivités à s’engager dans le schéma départemental. L’ article 13 prévoit le gage budgétaire nécessaire à la recevabilité financière du texte. – 1 – proposition de loi Chapitre I er Faciliter l’accès des gens du voyage à leurs droits élémentaires et aux services publics, améliorer leur accueil et leur intégration au sein de collectivités territoriales bien mieux accompagnées