Exposé des motifs
M esdames , M essieurs ,
Un pacte fondé sur une contrepartie qui n’est plus honorée
L’accord signé le 14 juin 1985 à Schengen poursuivait un objet précis : engager la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes afin de faciliter la circulation des ressortissants des États signataires. La convention d’application du 19 juin 1990 en a organisé la mise en œuvre et, surtout, en a fixé les contreparties. La logique était celle d’un échange : chaque État renonçait au contrôle de sa frontière parce qu’il tenait pour acquis que ses partenaires exerceraient, sur leur segment de frontière extérieure, une vigilance équivalente à la sienne. La libre circulation n’était pas un droit fondamental opposable aux États : elle était la conséquence d’une confiance réputée vérifiable. Cette architecture supposait que le contrôle de la frontière extérieure fût effectif, que les règles communes fussent appliquées de manière homogène et que les décisions d’admission au séjour demeurassent circonscrites au territoire de l’État qui les prend. Aucune de ces conditions n’est aujourd’hui remplie.
Le traité d’Amsterdam a mis fin à la nature intergouvernementale de Schengen en l’intégrant dans le droit de l’Union et en reconnaissant la compétence de la Cour de justice : un instrument de coopération, révisable par ses parties, s’est ainsi transformé en un « acquis » présenté comme irréversible, dont la portée n’a cessé d’être étendue par voie jurisprudentielle.
L’espace Schengen garantit aujourd’hui la liberté de circulation non seulement de citoyens des vingt‑neuf États participants, mais également aux ressortissants de pays tiers résidant légalement dans l’Union. Il s’ensuit qu’une décision d’admission au séjour prise par un État membre, selon ses seuls critères et sans que ses partenaires soient consultés ni même informés, produit mécaniquement des effets juridiques sur le territoire des vingt‑huit autres. Schengen a mutualisé de fait certains effets des politiques migratoires nationales, et avec eux les vulnérabilités des frontières extérieures.
Une fragmentation déjà consommée
L’article 25 du code frontières Schengen, élargi par le règlement (UE) 2024/1717, autorise la réintroduction temporaire renouvelable des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l’ordre public. Six États – l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la France, la Norvège et la Suède – maintiennent des contrôles quasi continus depuis 2015 ; douze pays avaient réintroduit des contrôles en juin 2026. La France les maintient sans interruption depuis les attentats de novembre 2015 – près de onze années d’ « exception », qu’il lui faut motiver à nouveau régulièrement, la reconduction en cours courant jusqu’au 31 octobre 2026.
Lorsque douze États sur vingt‑neuf contrôlent leurs frontières intérieures, l’espace sans frontières intérieures n’existe plus comme réalité juridique homogène. Quand l’exception devient la norme, c’est que la norme n’est plus adaptée. Cette instabilité juridique prive les États du cadre stable qui leur permettrait d’organiser efficacement des contrôles qu’ils exercent de toute façon, et contraint les forces de sécurité à opérer dans un environnement complexe. Depuis une décision du Conseil d’État de février 2024, tout refus d’entrée prononcé à une frontière intérieure doit s’accompagner d’une réadmission ou d’une obligation de quitter le territoire, procédure infiniment plus lourde et coûteuse que celle existant précédemment. La doctrine « Force Frontières », « expérimentée à la frontière franco‑italienne, et généralisée à l’ensemble des frontières de l’Hexagone » en février 2025 par le gouvernement de M. François Bayrou et le ministre de l’intérieur M. Bruno Retailleau, a été conçue pour absorber ce surcoût. Elle traite un symptôme, et non la cause.
L’été 2026 en a fourni la démonstration. Après les événements de Ceuta, l’Italie a établi des contrôles le 31 juillet des points d’entrée maritimes et aériens en provenance d’Espagne, en précisant que les voyageurs européens n’étaient pas concernés, tandis que les ressortissants de pays tiers feraient l’objet de contrôles « ciblés et sélectifs ». Confrontés à une crise réelle, les deux États les plus directement concernés n’ont donc pas rétabli de contrôles généraux : ils ont institué, dans l’urgence et sur une base juridique fragile, exactement le régime dont la présente proposition demande l’inscription dans le droit. Il serait singulier de tenir pour une atteinte inacceptable à l’acquis européen une mesure que des gouvernements appliquent lorsqu’ils y sont contraints par les faits.
Quand la décision d’un seul État engage tout l’espace commun
Ceuta : l’effet européen d’une décision juridictionnelle nationale
À l’été 2026, les autorités espagnoles ont procédé efficacement au retour vers le Maroc d’une majorité des 70 000 personnes entrées, dans les jours ayant suivi les événements, en application des accords bilatéraux de réadmission de 1992. Ce constat, qui témoigne d’une capacité de retour réelle, ne dispense pas de revenir sur la chronologie. Lorsque le Tribunal suprême espagnol affirme que les personnes interceptées en mer, alors qu’elles tentent d’entrer à la nage, ne relèvent pas du régime dérogatoire de « rejet à la frontière », mais de la procédure ordinaire de retour et de ses garanties, les forces de sécurité espagnoles alertaient, dès la mi‑juillet, sur le risque d’un « effet d’appel ».
L’enseignement dépasse le cas d’espèce : une décision juridictionnelle nationale, rendue sur un point technique de procédure, a produit en trois semaines un mouvement de plusieurs dizaines de milliers de personnes, une crise diplomatique entre trois États membres et la convocation en urgence des ministres de l’intérieur des Vingt‑Sept. Or le droit ne prévoit aucun mécanisme permettant de suspendre un État membre de l’espace Schengen : la seule faculté ouverte à ceux qui subissent les conséquences d’une défaillance est le rétablissement des contrôles à leurs propres frontières.
Une régularisation massive qui ne restera pas sans conséquences
L’Espagne a souverainement lancé, en 2026, une procédure de régularisation extraordinaire des personnes en situation irrégulière, le titre délivré ouvrant droit au travail et au regroupement familial. Le Gouvernement espagnol estimait à 500 000 le nombre de bénéficiaires potentiels ; le bilan officiel fait état de 1 174 978 demandes enregistrées , dont 609 737 déjà admises à instruction.
Cette régularisation ne confère ni la nationalité espagnole, ni la citoyenneté de l’Union, ni un droit d’établissement dans un autre État membre. Elle produit néanmoins trois effets européens échelonnés qu’aucun autre État n’a la faculté de contester : immédiatement, l’article 21 de la convention d’application de l’accord de Schengen permet à tout titulaire d’un titre de séjour délivré par un État partie de circuler librement sur le territoire des autres quatre‑vingt‑dix jours sur toute période de cent quatre‑vingts jours ; à cinq ans, la directive 2003/109/CE ouvre le statut de résident de longue durée, qui emporte un droit de séjour dans un autre État membre ; puis l’accès possible à la nationalité espagnole et donc à la citoyenneté de l’Union.
Un précédent allemand de 2015 avait déjà illustré ce mécanisme : la suspension unilatérale de l’application du règlement de Dublin à l’égard des ressortissants syriens, décidée par le gouvernement fédéral, a produit sur l’ensemble des routes migratoires européennes des effets que ni les États de première entrée, ni ceux de transit ou de destination n’avaient été appelés à apprécier.
Il n’appartient pas à l’Assemblée nationale de porter une appréciation sur la politique migratoire d’un gouvernement étranger, qui procède d’un choix souverain. Mais force est de constater qu’un État membre par une décision nationale concernant plusieurs milliers à un million de personnes, facilite l’accès au séjour de courte durée sur le territoire de vingt‑six autres États , sans consultation ni évaluation d’impact commun, et sans qu’aucun d’eux ne dispose de réels recours.
Deux voies s’ouvrent dès lors. La première consisterait à soumettre les régularisations de grande ampleur à une procédure européenne : elle reviendrait à transférer à l’Union une compétence qui touche au cœur de la souveraineté nationale. La seconde consiste à désolidariser les effets, en faisant en sorte qu’un titre de séjour délivré par un État membre produise ses effets sur le territoire de cet État seul. C’est l’objet de la présente proposition : seule cette solution permet de respecter la souveraineté de chaque État, qui en assume les conséquences, sans en faire peser le risque sur les autres.
La faiblesse des frontières extérieures rend la double frontière nécessaire
Le système actuel a supprimé les frontières intérieures en postulant l’infaillibilité de la frontière extérieure. Or environ un quart des demandes d’asile enregistrées dans l’Union en 2024 provenaient de personnes ayant déjà sollicité une protection dans un autre État membre. La frontière extérieure doit demeurer le premier filtre, l’Union ayant vocation à y contribuer par l’appui opérationnel, technique et financier qu’elle apporte aux États qui en ont la charge ; la frontière nationale constitue le second, au titre de l’article 4, paragraphe 2, du Traité sur l’Union européenne (TUE) permettant à chaque État « d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale ». Ce second rideau ne dispense d’aucune des coopérations existantes : il les suppose. Mais il est d’autant plus nécessaire que celles‑ci ne sont pas pleinement opérationnelles – près de 65 % des recommandations adoptées dans le cadre de la gouvernance Schengen ne sont pas mises en œuvre.
Une telle architecture limiterait en outre l’instrumentalisation des flux migratoires dans une guerre hybride. La Revue nationale stratégique de 2025 relève qu’ils font « l’objet d’une instrumentalisation croissante par les acteurs étatiques et non étatiques » – des opérations russes à la frontière finlandaise à l’acheminement organisé par la Biélorussie, depuis 2021, vers les frontières polonaise, lituanienne et lettone. Le règlement (UE) 2024/1717 permet certes de réduire le nombre de points de passage en cas de franchissement massif et par la force, mais ces dispositions ne bénéficient qu’à l’État frontalier et ne prévoient rien pour les États de destination secondaire.
L’évolution de Frontex confirme enfin cette nécessité. Le contingent permanent devait atteindre 8 000 agents en 2024 et 2025 ; il n’en regrouperait qu’environ 5 000, soit un déficit de 37 %. La proposition de la présidente de la Commission, en juillet 2024, de tripler ces effectifs pour les porter à 30 000 vaut aveu : le contrôle de la frontière extérieure n’est pas encore assuré.
Une proposition qui s’inscrit dans une dynamique européenne engagée
En mai 2025, neuf États membres, à l’initiative de l’Italie et du Danemark, ont demandé par lettre ouverte une lecture plus restrictive de la Convention européenne des droits de l’homme en matière d’asile et d’immigration. Le 15 mai 2026, à Chișinău, les quarante‑six États membres du Conseil de l’Europe adoptaient une déclaration politique réaffirmant que les États jouissent du droit indéniable de contrôler souverainement l’entrée et le séjour des ressortissants étrangers. Bien que dépourvue de portée contraignante, cette inflexion montre qu’un projet de double frontière porté par la France pourrait être suivi.
Le règlement établissant un système commun en matière de retour, adopté par le Parlement européen le 17 juin 2026 et autorisant l’établissement de centres de retour dans des pays tiers, confirme, avec les initiatives nationales portées au Danemark ou en Hongrie, que le paysage européen s’est déplacé. La question n’est plus de savoir si le cadre issu des années 1990 doit être révisé, mais qui en écrira la révision et selon quels principes. Deux orientations s’affrontent : la première, portée par la Commission, qui consiste à intégrer les politiques au prix de la souveraineté, dont le mécanisme de solidarité obligatoire du pacte sur la migration et l’asile constitue l’illustration ; la seconde consiste à restituer aux États la maîtrise des décisions qui engagent leur corps social, en réservant à l’Union la fonction pour laquelle elle est utile : la tenue de la frontière extérieure et la coordination opérationnelle. La France se doit de porter la seconde.
Portée de la mesure et fondements juridiques mobilisables
La présente proposition souhaite pérenniser le système de contrôles ciblés, portant sur les seuls ressortissants de pays tiers et s’appuyant sur les systèmes d’information désormais disponibles – le système d’entrée‑sortie : EES, pleinement opérationnel depuis le 10 avril 2026, et le futur système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages : ETIAS – ainsi que sur « la déclaration d’entrée sur le territoire » conformément à l’article 22 de la convention Schengen pour l’ensemble des citoyens des États tiers, et qui n’a jamais été réellement appliquée. Ces outils permettent ce qui était impossible en 1995 : distinguer, contrôler, sans arrêter tout le monde. Il viendrait simplifier, pérenniser et étendre le cadre légal des dispositifs déjà déployés par douze États de l’espace Schengen.
La réforme du code Schengen s’appuiera plus amplement sur l’article 4, paragraphe 2, du TUE qui dispose que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, ainsi que sur l’article 72 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qui indique que le titre V concernant « l’espace de liberté de sécurité et de justice » dans lequel le code Schengen trouve sa base juridique (article 77 du TFUE), « ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ». C’est pourquoi la voie, ici retenue, n’est pas celle de la dérogation unilatérale – aujourd’hui pratiquée par douze États membres – mais celle de la révision du droit dérivé, du code Schengen, par la procédure législative ordinaire. Il s’agit donc de créer un cadre juridique dans le droit dérivé, intégrant la nécessité de renforcer la sécurité nationale tout en maintenant l’objectif de libre circulation.
La demande adressée au Gouvernement porte ainsi sur le règlement (UE) 2016/399 modifié établissant le code frontières Schengen afin de permettre les contrôles là où c’est nécessaire lors de franchissement des frontières intérieures par des ressortissants d’États tiers. La demande adressée au gouvernement porte également sur la mise en place effective « de la déclaration d’entrée sur le territoire ».
Ce que la présente proposition ne demande pas
La présente proposition ne demande ni la sortie de la France de l’espace Schengen, ni la dénonciation de la convention d’application de 1990 : elle demande la révision de son économie, par les voies du droit et dans le cadre des institutions existantes. Elle ne remet nullement en cause la libre circulation des citoyens des États membres, qu’elle cherche au contraire à protéger : les 3,5 millions de personnes qui franchissent chaque jour une frontière intérieure pour travailler, étudier ou rejoindre leurs proches ne sont pas concernées.
Ainsi il serait singulier de tenir pour une atteinte inacceptable à l’acquis européen la proposition d’une mesure portée dans l’hémicycle, qui est elle‑même appliquée par des gouvernements lorsqu’ils y sont contraints par les faits.
Il s’agit de rendre à Schengen sa vocation et de protéger cet espace qui permet aux Européens de circuler librement, tout en restituant aux États leur souveraineté sur le contrôle de leurs frontières.
Tel est l’objet de la présente proposition de résolution.
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proposition de RÉSOLUTION