Exposé des motifs
M esdames , M essieurs ,
La démocratie locale est couramment représentée comme un moyen privilégié de maintenir le lien, indispensable dans une société de liberté , entre les citoyens et ceux qui, en leur nom, administrent les affaires publiques.
À plusieurs reprises, des lois qui portaient une intention générale de réforme ont introduit des modifications d’ampleur en droit applicable aux collectivités territoriales. Il demeure possible et souhaitable , à côté de ces réformes législatives globales, de proposer des améliorations qui permettent, sur des points limités mais essentiels , d’accroître la qualité de la vie démocratique dans ces collectivités.
C’est ce que la présente proposition de loi suggère en agissant sur plusieurs leviers :
1° En favorisant l’apprentissage par les jeunes de la délibération politique sur les affaires locales,
2° En facilitant l’expression des habitants et le dialogue avec leurs élus locaux sur les besoins de leurs quartiers ;
3° En accroissant les droits des élus dans la vie des assemblées délibérantes ;
4° En mettant davantage en valeur la force symbolique de l’acte de voter.
L’article 1 er de la proposition de loi vise à renforcer la participation des jeunes à la vie politique locale.
Un premier pas a été franchi avec les « conseils de jeunes » mentionnés à l’article L. 1112‑23 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce dispositif, issu de l’article 55 de la loi n° 2017‑86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, permet à toute collectivité territoriale et à tout établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de créer un organe de représentation des jeunes de moins de trente ans domiciliés sur le territoire de la collectivité ou de l’établissement ou qui suivent un enseignement annuel de niveau secondaire ou post‑baccalauréat dans un établissement d’enseignement situé sur ce même territoire.
La mise en place de cet organe est entièrement facultative . La composition et les règles de fonctionnement des conseils ainsi que les modalités de désignation des conseillers sont fixées par une délibération de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’EPCI.
Selon une étude publiée en avril 2021 par l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (INJEP) ( [1] ) , les conseils de jeunes existent surtout dans les grandes villes et les villes moyennes : plus de trois quarts des communes de 5 000 habitants et plus ayant répondu à l’enquête de l’INJEP ont déclaré disposer d’au moins un conseil de jeunes. La proportion tombe à 38 % dans les communes de 1 500 à 4 999 habitants . Par ailleurs, bien que la participation à un conseil de jeunes contribue à accroître l’intérêt d’un engagement dans la vie politique locale, beaucoup de conseillers ont déclaré qu’ils avaient rarement pu donner leur avis politique au cours de leur mandat.
La proposition de loi rend donc obligatoire l’existence d’un organe de représentation des jeunes dans les communes de 1 500 habitants et plus . Plus de 7 100 communes seraient concernées par cette obligation ( [2] ) . La commune pourrait toujours décider librement de sa composition et de ses modalités de fonctionnement .
Cet organe, qui serait dénommé « assemblée consultative des jeunes », disposerait de pouvoirs plus étendus que les conseils de jeunes issus de la loi « égalité et citoyenneté ». L’assemblée consultative des jeunes serait systématiquement saisie de tout projet de décision de la commune relevant de la politique de la jeunesse, tout en conservant la possibilité de formuler des avis, à la demande du maire ou de sa propre initiative , sur les autres affaires de la commune. Au titre de ses moyens de fonctionnement, elle disposerait, par ailleurs, d’un local mis à sa disposition par la collectivité pour tenir ses réunions.
Par ailleurs, compte tenu de l’intérêt qui s’attache à ce que les jeunes des grandes villes puissent s’impliquer dans l’aménagement de leur quartier et la mise en œuvre des actions menées au titre de la politique de la ville, il est proposé de donner aux membres des assemblées consultatives des jeunes âgés d’au moins dix‑huit ans un accès de droit , avec voix délibérative, aux conseils de quartier mis en place dans les communes de 20 000 habitants et plus en application de l’article L. 2143‑1 du CGCT ( [3] ) .
Le dispositif des conseils de jeunes demeurerait inchangé dans les communes de moins de 1 500 habitants, les EPCI ainsi que dans les autres strates de collectivités.
L’article 2 de la proposition de loi élargit considérablement le recours aux conseils de quartiers. Actuellement, les conseils de quartier sont obligatoires dans les communes de 80 000 habitants et plus et facultatifs dans les communes de 20 000 à 79 999 habitants. Cet équilibre, issu du débat parlementaire de la loi du 27 février 2002 dite « démocratie de proximité » parait pouvoir être remis en cause 23 ans plus tard. N os concitoyens expriment en effet de plus en plus leur souhait de participer à la réflexion sur les décisions locales. Le souci de mieux prendre en compte les aspirations des habitants sur les questions de proximité qui les concernent justifie l’élargissement du nombre des communes dans lesquelles sont institués des conseils de quartiers. Il est ainsi proposé de rendre les conseils de quartiers obligatoires à partir de 20 000 habitants.
L’article 3 de la proposition de loi offre à tous les élus locaux, qu’ils soient ou non titulaires d’une délégation, la possibilité de mieux faire valoir leurs droits vis‑à‑vis de leur collectivité ou de leur EPCI à fiscalité propre. Actuellement, si un exécutif local décide, par exemple, de porter atteinte à la liberté d’expression des groupes d’opposition ou refuse de procéder au remboursement des frais de garde d’enfants supportés par certains des membres de l’assemblée délibérante, les élus lésés n’ont pas d’autre choix que de se tourner vers le juge administratif , dont les délais de procédure sont parfois très longs, estimés à 28 mois en moyenne en 2021 par la commission des finances du Sénat ( [4] ) .
Par ailleurs, lorsqu’un élu local ne parvient pas à obtenir la communication d’un document utile à la compréhension des affaires de la collectivité ou de l’établissement, il est contraint, en application de l’article L. 342‑1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), de saisir la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), dont les avis sont peu pris en compte par les administrations concernées ( [5] ) .
La loi n° 2019‑1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a donné en son article 81 un cadre juridique à la médiation territoriale , qui peut être mise en place sur simple décision d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI à fiscalité propre (art. L. 1112‑24 du CGCT).
Pour utile qu’elle soit à la résolution des conflits, la médiation reste encore embryonnaire dans la vie politique locale et sert surtout à traiter les relations de la collectivité ou de l’établissement avec ses usagers.
La proposition de loi procède donc à une réforme globale du règlement des conflits entre les élus locaux et leur collectivité ou, le cas échéant, leur EPCI à fiscalité propre en instituant, tout d’abord, un médiateur territorial au niveau de chaque arrondissement . Le champ de compétence de ce médiateur s’étendrait à l’ensemble des communes et des EPCI de son arrondissement. Les départements, les régions et les collectivités territoriales uniques (Corse, Guyane et Martinique) seraient couverts par le médiateur relevant de l’arrondissement où se situe le chef‑lieu de la circonscription.
Chaque médiateur territorial serait nommé par le représentant de l’État dans le département pour un mandat de cinq ans renouvelable, après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) mentionnée aux articles L. 521‑42 et suivants du CGCT, qui a le mérite de rassembler autour du préfet des représentants de chacune des strates de collectivité présentes dans le département, région comprise .
La saisine du médiateur territorial serait un préalable obligatoire à toute forme de contestation par un élu local du refus qui lui aurait été opposé dans les domaines suivants :
1° La mise en oeuvre de son droit à l’information sur les affaires de la collectivité ou de l’EPCI donnant lieu à délibération ;
2° Les conditions d’exercice de sa liberté d’expression , notamment les modalités de mise à disposition des espaces de communication réservés aux groupes d’opposition ou minoritaires dans les communes de 1 000 habitants et plus ainsi que dans les départements, les régions et les collectivités territoriales uniques ;
3° La prise en charge de certains des frais supportés par l’élu dans le cadre de ses fonctions, en particulier les frais de mission résultant de l’exercice de mandats spéciaux, les frais de transport et de séjour liés à la participation aux réunions de l’organe délibérant, des commissions et des instances dont il fait partie ès qualités, les frais de formation à la charge de la collectivité ou de l’EPCI à fiscalité propre, les frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique de l’élu s’il est en situation de handicap ainsi que les frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle à domicile, que l’élu a engagés en raison de sa participation aux réunions de sa collectivité ou de son EPCI à fiscalité propre ;
4° La participation de la collectivité ou de l’EPCI, notamment sous la forme d’une cotisation équivalente, à la retraite par rente que l’élu peut décider de constituer auprès du Fonds de pension des élus locaux (FONPEL) ou de la Caisse d’assurance retraite des élus locaux (CAREL).
En cas d’échec de la médiation, l’élu local conserverait la possibilité de saisir le juge administratif , les délais de recours contentieux ayant été interrompus par la saisine du médiateur territorial. Si les atteintes portées devaient s’avérer graves et manifestement illégales , il pourrait obtenir, bien avant le jugement au fond, la mise en place d’une première série de mesures de rétablissement de ses droits au travers d’un référé administratif similaire au « référé ‑ liberté » accessible à tout justiciable privé d’une liberté fondamentale en application de l’article L. 521‑2 du code de justice administrative (CJA).
Le « référé ‑ élu » ainsi intégré dans un nouveau chapitre III bis du CJA au niveau du titre V du livre V consacré aux « dispositions particulières à certains contentieux » se différencierait du référé‑liberté par une durée de procédure un peu plus longue ( un mois au lieu de quarante ‑ huit heures ) et l’intervention systématique d’un rapporteur public .
Un tel dispositif marquerait ainsi l’importance qu’attache le législateur au respect des principes constitutifs de la démocratie locale.
S’agissant du cas particulier du refus de communication d’un document, la saisine de la CADA, postérieure à l’échec de la médiation, resterait préalable à celle du juge administratif. L’article L. 342‑1 du CRPA précité est, toutefois, réformé afin de contraindre toute administration concernée à indiquer dans un certain délai, défini par décret, les suites qu’elle entend donner à un avis publié par la CADA .
Afin de limiter la charge financière que pourrait représenter pour les collectivités et les EPCI à fiscalité propre le déploiement d’un médiateur territorial dans chacun des 333 arrondissements français, il est envisagé de faire supporter par l’État les coûts correspondant à la mise en œuvre de la médiation ouverte aux élus locaux (II à IV du nouvel article L. 112‑24 du CGCT).
Le médiateur territorial positionné au niveau de l’arrondissement aurait vocation à se substituer aux diverses formes de médiation interne mises en place dans le cadre du régime facultatif actuellement en vigueur. Pour autant, une collectivité territoriale ou un EPCI pourra toujours demander à son médiateur territorial d’intervenir si cette collectivité ou cet établissement souhaite, par exemple, mettre à disposition de ses usagers un mécanisme de règlement amiable des conflits. Dans ce cas, les frais correspondants seraient, comme aujourd’hui, à sa charge .
Enfin, la réforme ainsi envisagée ne remettrait nullement en cause la possibilité offerte aux collectivités territoriales et aux EPCI de confier aux centres de gestion la mission de « médiation préalable obligatoire » (MPO) prévue par la loi n° 84‑53 du 26 janvier 1984 en son article 25‑2 pour le règlement des conflits portant sur certaines décisions administratives individuelles applicables aux agents publics .
L’article 4 de la proposition de loi vise à encourager la participation des citoyens aux divers scrutins locaux par une diffusion plus large des listes d’émargement.
Actuellement, les registres sur lesquels figurent les signatures des électeurs peuvent être communiqués à tout électeur pendant un délai de dix jours à compter de l’élection et, éventuellement, « durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin » (article L. 68 du code électoral). Ces registres, sur lesquels figurent les noms et prénoms des électeurs, leur date et leur lieu de naissance, leur adresse ainsi que la trace manuscrite de leur émargement , pourraient, en partie, être laissés à la disposition des requérants pendant un délai plus large (six mois).
La publicité ainsi donnée permettrait de mettre en valeur l’acte des personnes qui ont tenu à accomplir leur devoir électoral et à faciliter la prise de conscience de l’importance de la participation chez celles qui se sont abstenues .
L’article 5 vise à supprimer, au‑delà du « moratoire » appliqué depuis 2008, à la possibilité pour les communes de plus de 3 500 habitants de recourir à des machines de vote pour les élections locales et nationales. Le dispositif, introduit à l’article L. 57‑1 du code électoral par la loi n° 69‑419 du 10 mai 1969, n’a jamais pleinement convaincu : un rapport sénatorial, en 2014, soulignait que son application avait été « limitée » et « peu concluante » : le coût d’acquisition et de mise à jour des appareils s’était avéré significatif et, surtout, leur utilisation avait montré qu’il existait de réels risques de fraude .
On peut ajouter que, dans les communes pourvues de machines à voter, les bulletins de vote ne sont plus adressés aux électeurs par les commissions de propagande.
Au regard de ces dysfonctionnements, qui peuvent altérer la confiance des citoyens dans le résultat des élections et in fine fragiliser la démocratie, il importe donc de mettre un terme définitif à ce dispositif.
L’article 6 prévoit une entrée en vigueur différée pour les deux premiers articles du texte. Ainsi, les assemblées consultatives des jeunes ne seraient mises en place qu’à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux. Le dispositif de médiation territoriale assorti d’un éventuel « référé‑élu » ne serait effectif qu’au 1 er janvier 2027 afin de laisser le temps aux services de l’État, notamment les juridictions administratives, de se préparer à la réforme.
L’article 7 gage les charges pour l’État ainsi que pour les collectivités territoriales et leurs groupements afin d’assurer la recevabilité financière de la présente proposition de loi.
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proposition de loi