Renforcer la transparence de l'action publique et l'effectivité du droit d'accès aux documents administratifs

Passages cités dans le texte officiel

Les alinéas sur lesquels s'appuie la synthèse ci-dessus, reproduits à l'identique. Le texte complet (9 articles) est dans l'onglet « Le texte ». Texte intégral sur assemblee-nationale.fr

1. Exposé des motifs

   Alinéa 2La transparence de l’action publique n’est pas une faveur faite au citoyen. C’est une exigence démocratique. Elle permet de comprendre les décisions publiques, de contrôler l’usage de l’argent public et de demander des comptes à ceux qui agissent au nom de la collectivité. L’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen le dit clairement : la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Ce droit doit être effectif, pas théorique.

   Alinéa 3Aujourd’hui, lorsqu’une administration refuse de communiquer un document, le citoyen peut saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Mais même après un avis favorable de la CADA, l’administration peut persister dans son refus. Le citoyen doit alors recommencer un combat devant le juge pour obtenir ce qui lui a déjà été reconnu.

   Alinéa 4Un droit reconnu mais inexécuté reste un droit refusé. Le citoyen ne doit pas attendre des mois, parfois des années, ni multiplier les recours pour obtenir un document déclaré communicable. L’administration ne peut pas gagner du temps en organisant l’inertie.

   Alinéa 7La présente proposition de loi change donc la règle : quand la CADA annonce qu’un document est communicable, il doit être communiqué.

   Alinéa 18Le texte donne aussi un bras séculier à la décision. Pour les collectivités territoriales et leurs établissements, le préfet est chargé de l’exécution. Après mise en demeure restée sans effet, il se substitue à l’autorité défaillante pour obtenir le document et le transmettre au demandeur.

   Lire la suite dans le texte officiel

2. Article 1 er

   Alinéa 2« Lorsque la Commission conclut à la communicabilité ou à la publication du document demandé, elle rend une décision exécutoire de plein droit à compter de sa notification. Cette décision vaut titre exécutoire. Elle ordonne la communication ou la publication et prononce les conséquences financières prévues aux articles L. 342‑1‑1 et L. 342‑3‑4 du présent code.

   Lire Article 1 er en entier

   Le dernier alinéa de l’article L. 342‑1 du code des relations entre le public et l’administration est ainsi rédigé : « Lorsque la Commission conclut à la communicabilité ou à la publication du document demandé, elle rend une décision exécutoire de plein droit à compter de sa notification. Cette décision vaut titre exécutoire. Elle ordonne la communication ou la publication et prononce les conséquences financières prévues aux articles L. 342‑1‑1 et L. 342‑3‑4 du présent code. « Dans les cinq jours suivant la notification de la saisine, l’administration communique à la Commission l’identité, la qualité et les coordonnées professionnelles de la personne qui détient effectivement le pouvoir de décider ou d’ordonner la communication ou la publication. « Pour une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale ou un établissement public local, il s’agit de l’autorité exécutive compétente ou de son délégataire régulièrement habilité pour l’objet de la demande. « Cette personne est personnellement mise en cause devant la Commission. La saisine lui est notifiée par tout moyen conférant date certaine. Elle peut présenter des observations écrites ou orales avant que la Commission ne statue. « La décision est notifiée simultanément au demandeur, à l’administration et à la personne physique mise en cause. Cette dernière reçoit personnellement l’indication du délai d’exécution, des voies de recours, de l’astreinte mise à la charge de la personne publique et de la pénalité personnelle prévue à son encontre. « Aucune pénalité personnelle ne peut lui être opposée si la saisine puis la décision ne lui ont pas été personnellement notifiées. « En cas de changement d’autorité, la décision est notifiée au successeur. Celui‑ci ne répond que des faits d’inexécution qui lui sont personnellement imputables après l’expiration d’un délai de quarante‑huit heures suivant cette notification. « Le document est communiqué ou publié dans les quinze jours suivant la notification de la décision, sous réserve du délai prévu à l’article L. 342‑1‑2 du présent code. « L’administration, la personne physique mise en cause et le bénéficiaire peuvent contester la décision devant le tribunal administratif dans les quinze jours de sa notification. « Quel que soit l’auteur du recours, les deux autres sont obligatoirement mis en cause. La personne physique est partie à l’instance en son nom personnel. La représentation de la personne publique ne vaut pas représentation de cette personne. « Les requêtes, mémoires, pièces, convocations et décisions lui sont personnellement communiqués ou notifiés. Elle peut présenter ses propres observations et être assistée ou représentée par le conseil de son choix. « Le recours n’est pas suspensif. Seul le juge peut suspendre la décision dans les conditions prévues à l’article L. 521‑5 du code de justice administrative. « La saisine de la Commission demeure un préalable obligatoire au recours contentieux lorsqu’elle rejette la demande de communicabilité ou de publication. »

3. Article 2

   Alinéa 2« Art. L. 342 ‑ 1 ‑ 1 . – Toute décision favorable de la Commission prononce une astreinte de 500 euros par jour de retard à la charge de la personne publique. La décision vaut titre exécutoire pour cette astreinte.

   Lire Article 2 en entier

   Après l’article L. 342‑1 du code des relations entre le public et l’administration, il est inséré un article L. 342‑1‑1 ainsi rédigé : « Art. L. 342 ‑ 1 ‑ 1 . – Toute décision favorable de la Commission prononce une astreinte de 500 euros par jour de retard à la charge de la personne publique. La décision vaut titre exécutoire pour cette astreinte. « L’astreinte ne commence à courir qu’à l’expiration d’un délai de deux mois. En l’absence de recours assorti d’une demande de suspension, ce délai court à compter de la notification de la décision de la Commission. Lorsqu’une telle demande est formée, il court à compter de la notification de l’ordonnance ou du jugement qui statue sur cette demande. L’appel et le pourvoi en cassation ne sont pas suspensifs et n’interrompent pas ce délai, sauf décision expresse du juge. « À l’expiration de ce délai, l’astreinte est due de plein droit pour chaque jour d’inexécution. Aucune liquidation judiciaire, homologation ou nouvelle décision de la Commission n’est requise. « L’inexécution est constatée par le représentant de l’État pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics et, dans les autres cas, par la Commission. Ce constat est purement déclaratif : il constate l’inexécution et, le cas échéant, sa date de fin. Il ne calcule ni délai, ni nombre de jours, ni montant. « Le comptable public de la direction générale des finances publiques territorialement compétent est seul chargé de calculer le point de départ, le nombre de jours de retard et le montant exigible, puis d’en assurer le recouvrement. Il statue au vu du titre exécutoire, des notifications, des décisions juridictionnelles et du constat d’inexécution. L’astreinte est recouvrée au profit de l’État comme une créance étrangère à l’impôt et au domaine et peut faire l’objet d’une saisie administrative à tiers détenteur dans les conditions prévues à l’article L. 262 du livre des procédures fiscales. « La personne publique ne peut demander le différé du point de départ ou la suspension temporaire de l’astreinte que dans le référé spécial d’urgence prévu à l’article L. 521‑7 du code de justice administrative. L’urgence est satisfaite de plein droit et le juge statue dans les soixante‑douze heures. Cette saisine ne suspend jamais l’obligation de communiquer ou de publier. « Le juge ne peut faire droit à la demande qu’en présence de difficultés matérielles ou techniques objectives, temporaires, établies et indépendantes de la volonté de la personne publique. Le manque de moyens, l’organisation interne, la charge habituelle de travail ou le désaccord avec la décision ne suffisent pas. « Le différé ou la suspension est limité au temps strictement nécessaire, dans la limite de trente jours, renouvelable une fois pour quinze jours en présence de circonstances nouvelles. Le juge peut imposer une exécution partielle ou progressive. L’astreinte est indépendante de la pénalité personnelle prévue à l’article L. 342‑3‑4. »

4. Article 3

   Alinéa 5« Pour ces documents, l’astreinte prévue à l’article L. 342‑1‑1 est portée à 1 000 euros par jour de retard.

   Lire Article 3 en entier

   Après l’article L. 342‑1‑1 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa rédaction résultant de la présente loi, il est inséré un article L. 342‑1‑2 ainsi rédigé : « Art. L. 342 ‑ 1 ‑ 2 . – Pour les documents relatifs aux fonds publics, aux dépenses des personnes mentionnées à l’article L. 300‑2, aux frais de représentation, indemnités, rémunérations et avantages des élus et dirigeants d’organismes publics, ainsi qu’aux marchés publics, contrats, conventions et subventions financés en tout ou partie sur fonds publics, la Commission fixe, dans sa décision, le délai dans lequel la communication ou la publication doit intervenir. « Ce délai est déterminé en tenant compte de la nature du document, de son volume, des modalités matérielles de communication ou de publication et, le cas échéant, des diligences nécessaires à l’occultation des mentions protégées par la loi. « Il ne peut excéder deux mois à compter de la notification de la décision de la commission. « Pour ces documents, l’astreinte prévue à l’article L. 342‑1‑1 est portée à 1 000 euros par jour de retard. « Un décret en Conseil d’État précise, en tant que de besoin, les catégories de documents relevant du présent article. »

5. Article 6

   Alinéa 3« En cas de récidive dans les trois ans suivant une pénalité devenue définitive et exigible, le montant est porté à 15 000 euros.

   Lire Article 6 en entier

   Après l’article L. 342‑3‑3 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa rédaction résultant de la présente loi, il est inséré un article L. 342‑3‑4 ainsi rédigé : « Art. L. 342 ‑ 3 ‑ 4 . – Toute décision favorable de la Commission fixe à 5 000 euros la pénalité administrative personnelle encourue par la personne physique identifiée dans les conditions de l’article L. 342‑1. « En cas de récidive dans les trois ans suivant une pénalité devenue définitive et exigible, le montant est porté à 15 000 euros. « La décision de la Commission vaut titre exécutoire pour cette pénalité. Aucune nouvelle décision de sanction, homologation ou liquidation judiciaire n’est nécessaire. « La pénalité devient exigible lorsque les conditions suivantes sont toutes réunies : « 1° La personne disposait effectivement du pouvoir de décider ou d’ordonner la communication ou la publication ; « 2° Elle a été personnellement mise en cause devant la Commission et la décision lui a été personnellement notifiée ; « 3° En cas de recours, elle a été partie à l’instance en son nom personnel et les décisions juridictionnelles lui ont été personnellement notifiées ; « 4° Le délai d’exécution est expiré et aucune décision juridictionnelle ne suspend ou n’annule l’obligation ; « 5° Une mise en demeure personnelle d’exécuter dans les quarante‑huit heures lui a été adressée ; « Pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics, cette mise en demeure est adressée par le représentant de l’État. Dans les autres cas, elle l’est par la Commission ; « 6° À l’expiration des quarante‑huit heures, elle maintient personnellement et délibérément le refus ou fait obstacle à l’exécution. « Constituent notamment une obstruction le refus de remettre le document, sa dissimulation, son déplacement, son altération, sa destruction, le fait de le rendre inaccessible, l’ordre donné à un agent ou à un prestataire de ne pas coopérer ou toute entrave aux opérations prévues aux articles L. 342‑3‑1 à L. 342‑3‑3. « La réalisation de ces conditions est constatée par le représentant de l’État pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics et par la Commission dans les autres cas. Ce constat est motivé, personnellement notifié et purement déclaratif. Il ne constitue ni une nouvelle sanction, ni un nouveau titre. « Dès notification du constat, la pénalité devient liquide et exigible. Le titre exécutoire et le constat sont transmis sans délai au comptable public de la direction générale des finances publiques territorialement compétent. « Le comptable public assure directement le recouvrement au profit de l’État. Le recouvrement forcé peut être poursuivi par saisie administrative à tiers détenteur dans les conditions prévues à l’article L. 262 du livre des procédures fiscales. « Le recours contre le constat n’est pas suspensif. Seule une décision expresse du juge peut suspendre temporairement le recouvrement. « La pénalité est personnelle. Elle est payée sur les deniers personnels de son auteur. Elle ne peut être supportée, remboursée, indemnisée ou compensée par la personne publique, ni prise en charge au titre de la protection fonctionnelle ou d’une assurance souscrite par celle‑ci. « Lorsque la pénalité est devenue définitive, la Commission peut en rendre publics le prononcé et l’identité de son auteur, dans des conditions proportionnées à la gravité du manquement. « La pénalité personnelle est indépendante de l’astreinte due par la personne publique et des mesures de suspension ou de révocation prévues par le code général des collectivités territoriales. »

6. Article 8

   Alinéa 1Les dispositions de la présente loi entrent en vigueur six mois après sa promulgation.

   Lire Article 8 en entier

   Les dispositions de la présente loi entrent en vigueur six mois après sa promulgation. Un décret en Conseil d’État précise notamment les modalités de notification personnelle, de substitution du représentant de l’État, d’extraction et d’appréhension administrative des documents, de constat d’inexécution, de transmission des titres aux comptables publics et de recouvrement des astreintes et pénalités personnelles.