Adaptation de la politique forestière et des milieux forestiers face au changement climatique

M esdames , M essieurs , Les forêts constituent une ressource précieuse occupant trois fonctions, d’ordre environnemental, social et économique. La politique forestière française a pour objet d’assurer une gestion durable et multifonctionnelle : la fourniture de services écosystémiques (filtration de l’eau, absorption et stockage de carbone, protection de la biodiversité, protection contre les risques naturels comme les glissements de terrain), l’accueil du public et la production de bois. À ce titre, les milieux forestiers sont considérés comme l’outil principal de préservation des biens communs mondiaux comme l’eau, l’air, ou la biodiversité. Aujourd’hui cet outil est menacé, l’heure est à l’urgence. En 2022, les records de surfaces de forêts brûlées ont été battus presque partout sur le globe. Du Canada à l’Australie en passant par la Turquie ou la Grèce, l’humanité ne cesse d’observer des feux de plus en plus dévastateurs, année après année. Les incendies exceptionnels de l’été dernier - en particulier les méga‑feux de la Teste‑de‑Buch et de Landiras – confirment l’alerte des scientifiques sur l’aggravation des conséquences du réchauffement climatique. Au total, plus de 66 000 hectares ont été brûlés en France l’année passée, soit 10 % des feux européens. C’est un record à tous les niveaux. Face à cela, le Parlement a pris conscience des défis pour sécuriser l’avenir des forêts et la résilience de la filière bois. Cela y compris au sein de la majorité présidentielle, comme en témoigne la députée du Nord LREM Anne‑Laure Cattelot dans son rapport remis en septembre 2020 au ministère de l’agriculture et de l’alimentation. Elle y formule 19 recommandations pour donner aux forêts et au bois toute leur place dans le monde « décarboné » de demain. On y trouve, entre autres, la première formulation pour la France d’un seuil de limitation des coupes rases à deux hectares. Ce même seuil est repris comme point d’équilibre transpartisan ici. Saisi dans l’urgence, le Parlement a ensuite voté récemment la loi visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie avec l’engagement ( [1] ) à un acte II sur la gestion forestière, à l’appui du rapport validé en transpartisan de la députée Renaissance de la Gironde Sophie Panonacle suite à la mission d’information sur l’adaptation au changement climatique de la politique forestière et la restauration des milieux forestiers ( [2] ) , présidée par la députée LFI‑NUPES de la Creuse Catherine Couturier. Ce rapport formule 39 propositions afin d’adapter les politiques de gestion et de valorisation des forêts au changement climatique, structurées en trois grandes thématiques : gérer les conséquences pour la filière bois des évolutions forestières provoquées par le changement climatique ; développer de nouveaux outils de gestion forestière pour mieux appréhender les effets du changement climatique ; protéger la forêt des incendies et renforcer le dialogue et la connaissance du public autour des enjeux forestiers. Toutefois, la mission d’information n’ayant pas pu traiter des problématiques spécifiques des territoires d’Outre‑mer – et en particulier des riches massifs de Guyane –, la présente proposition de loi ne se concentre que sur le territoire hexagonal et la Corse. Il apparaît donc nécessaire d’engager prochainement un travail les possibles trajectoires d’un développement territorial et économique compatibles avec la préservation de la biodiversité et des milieux endémiques de ces régions. Ce récent rapport de Mme Panonacle met en avant la forêt comme étant un « bien d’intérêt général », à défaut de bien commun, notion inexistante en droit français. Il y est ainsi rappelé que « les forêts sont d’une importance vitale pour le maintien de la vie sur Terre et jouent un rôle majeur dans la lutte contre les changements climatiques », comme stipulé dans l’objectif de développement durable (ODD) n° 15 des Nations unies. Concrètement, en plus d’être un puits de carbone et un poumon économique, la forêt régule le cycle de l’eau, absorbe la pollution, regorge de biodiversité et offre un abri frais aux promeneurs. Les forêts françaises constituent également le premier puits de carbone français, ayant absorbé 30 millions de tonnes de CO 2 en 2020, soit 7,5 % des émissions nationales annuelles (source : Citepa). Elles constituent, à ce titre, un pilier de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) : leur contribution est essentielle à l’atteinte des objectifs climatiques de la France. En particulier, les sols forestiers, trop souvent oubliés dans ce débat, sont d’une importance cruciale pour stocker du carbone. C’est presque autant de quantité de carbone qui est stockée dans les sols que dans les arbres. Plusieurs études montrent par ailleurs leur rôle clé en piégeant d’autres gaz à effet de serre, comme le méthane. Cela combiné aux autres services écosystémiques (filtration de l’eau, biodiversité…) rend leur préservation primordiale. Si la forêt française s’étend, sa superficie ayant progressé de 20 % entre 1985 et 2020 pour atteindre 17 millions d’hectares (source : IGN), soit 31 % du territoire hexagonal, sa qualité se dégrade au regard du changement climatique. Sa capacité de stockage carbone a presque été divisée par trois en une décennie ( [3] ) , et la mortalité des arbres a doublé en cinq ans, selon l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN). Cette dégradation remet en cause les hypothèses contenues au sein de la SNBC car celle‑ci mise sur un rythme de croissance des arbres stable et sur une diminution de la mortalité : soit un scénario inverse à la tendance actuelle. Malgré la richesse de son patrimoine naturel et des services qu’elle rend à notre société et notre économie, la forêt française est donc menacée. Les causes sont multiples : tout d’abord, le changement climatique fragilise ou menace 30 % des forêts ( [4] ) , notamment en intensifiant les événements météorologiques extrêmes comme les tempêtes, les périodes de chaleurs extrêmes et de sécheresse, augmentant de fait les risques d’incendie. Non seulement ces risques s’intensifient, mais la période à laquelle ils sévissent s’étend, et les territoires y étant vulnérables se multiplient. En parallèle, les insectes ravageurs et autres maladies exotiques progressent. Les forêts sont davantage vulnérables aux agents pathogènes et insectes ravageurs, comme le scolyte, du fait de l’uniformité des essences plantées. Si la monoculture sylvicole permet de valoriser économiquement les champs forestiers, elle détruit les milieux forestiers. À titre d’exemple, dans le Morvan, 50 % des forêts de feuillus, diversifiées, ont été remplacées par des forêts de résineux en monoculture, vulnérables à la sécheresse. Ces remplacements d’essences d’arbres se traduisent ensuite par des coupes rases, les arbres étant récoltés ensemble. In fine , cela nuit doublement aux fonctions écosystémiques des milieux forestiers en favorisant plus de ravageurs et plus de coupes rases. Cette pratique est à proscrire, en particulier à l’heure où la France vient d’être condamnée à réparer le préjudice écologique liée à la contamination des sols et des eaux. En outre, une vigilance particulière doit être appliquée au commerce de bois, en ce qu’il est possible d’importer (ou d’exporter) des ravageurs avec le bois, occasionnant des dégâts soit sur les constructions, soit sur d’autres bois - devenus alors dévalorisés. Une mesure en ce sens pourrait être d’imposer l’écorçage systématique des bois importés et exportés. Outre le réchauffement climatique et ses effets, il est nécessaire d’assurer de bonnes conditions de croissance pour les arbres en devenir. Malheureusement, l’équilibre écosystémique naturel a connu de nombreuses perturbations dues aux activités humaines (monocultures de maïs, affouragements liés aux pratiques cynégétiques, destruction des milieux, perte des prédateurs naturels, sont autant de facteurs qui ont mené à ce déséquilibre), impactant la régénération naturelle des forêts. Aussi, pour de nombreux propriétaires ou gestionnaires forestiers, la question de la prévalence des ongulés (cerfs, chevreuils, sangliers) pose problème, car elle conduit au ralentissement du renouvellement forestier, tant pour les plantations - qui deviennent alors onéreuses à protéger ‑, que pour la régénération naturelle où les jeunes pousses sont broutées. D’après l’OFB, l’augmentation des ongulés a été considérable depuis quarante ans : le cerf occupait 49 % des surfaces forestières en 2022, contre 25 % en 1985. Il y aurait 11 fois plus de sangliers et 20 fois plus de cervidés en 2022 par rapport à 1973, et 50 % des forêts domaniales sont en situation de déséquilibre, soit 850 000 hectares sur 1,7 million que comptent les forêts propriétés de l’État. Les régions les plus touchées sont l’Occitanie, Provence‑Alpes‑Côte d’Azur, Grand Est, Île‑de‑France, Hauts‑de‑France et, plus récemment, le littoral landais. Face à cette perte d’équilibre, tous les systèmes forestiers (espaces en libre évolution, exploitations forestières à visée économique, forêts de loisirs, etc.) n’adoptent pas les mêmes solutions et n’ont pas les mêmes besoins et objectifs en termes de régénération forestière. Il est primordial de redonner à l’État et à l’OFB le rôle de décisionnaire dans les instances associées aux solutions employées par les gestionnaires forestiers liées à cet enjeu (équilibres sylvo‑cynégétique et plans de chasse, décision sur l’affouragement, etc.). En effet, l’État et ses services sont les plus à même de trouver l’équilibre embrassant l’ensemble des problématiques des différents usagers et acteurs de la forêt, tout en prenant en compte les enjeux de changement climatique et de protection de la biodiversité. Les importants moyens humains nécessaires doivent également être débloqués en conséquence dans ces différents services. En parallèle de ces vulnérabilités physiques, la gestion de la forêt française doit conjuguer deux impératifs : poursuivre la production de bois tout en gérant durablement la ressource. La production de bois se répartit en quatre catégories : bois d’œuvre, bois d’industrie (panneaux et pâte à papier), bois‑énergie et récolte autoconsommée non commercialisée. La production de bois est stable depuis vingt ans. Celle‑ci est inférieure à l’accroissement biologique des forêts françaises mais bien supérieure à leur capacité de stockage de carbone dans une situation de réchauffement climatique. Alors que l’augmentation de cette récolte justement invoquée comme un des trois facteurs expliquant cette baisse du puits carbone par le HCC, il apparaît comme climaticide de maintenir une telle trajectoire. Le défi est donc de réaliser une bifurcation agro‑forestière et de concilier la demande grandissante en produits forestiers avec la conservation du peuplement forestier et des services écosystémiques. Face à cet enjeu de gestion, les outils disponibles apparaissent insuffisants. Tout d’abord, la disponibilité en bois supplémentaire est fortement concentrée dans les petites propriétés privées, dépourvues de plan simple de gestion. La durabilité de leur gestion n’est donc pas encadrée ni planifiée. Par ailleurs, la filière de valorisation du bois apparaît aujourd’hui en sous‑potentiel et peu adaptée aux défis posés par le changement climatique aux forêts françaises. Les scieries en sont un exemple : alors que l’on en dénombrait 15 000 en 1960 et 5 000 en 1980, la France en compte 1 500 aujourd’hui, soit 10 fois moins en 60 ans ! Dans son dernier rapport de 2023, le HCC considère justement que le secteur n’a pas réellement fait l’objet de politiques industrielles d’accompagnement ces dernières décennies, malgré les différentes feuilles de route dont le caractère opérationnel « reste à démontrer » . La conséquence immédiate de la concentration des scieries réside en ce qu’il devient plus difficile de valoriser les feuillus, car les grandes scieries sont davantage adaptées au traitement des résineux, sur le modèle nordique. Or ce sont aussi ces arbres qui sont le plus vulnérables aux grands incendies et aux parasites. Il faut ainsi adapter l’outil technique aux feuillus et développer les aides pour les petites et moyennes scieries afin qu’elles puissent traiter la ressource locale en bois. Valoriser le bois localement présente un double intérêt : limiter les émissions de CO 2 en travaillant cette ressource en circuit court et assurer la présence d’un tissu industriel et d’emplois sur un territoire. C’est par ailleurs le meilleur moyen d’enrayer à la source le remplacement des forêts diversifiées par des plantations monospécifiques de résineux – qui ne fait que répondre au modèle de scieries actuellement en place. Il y a donc un enjeu d’aménagement du territoire, de modèle économique pour des forêts diversifiées et de maintien ou de développement d’activités industrielles locales. La filière est également confrontée à l’enjeu de l’accroissement du recours au bois‑énergie. 7 millions de logements sont équipés d’un appareil de chauffage au bois (bûches ou granulés), et les industries sont de plus en plus nombreuses à utiliser le bois‑énergie pour leurs besoins énergétiques. Les scénarios actuels montrent en effet que la demande d’approvisionnement en biomasse risque d’être très élevée – jusqu’à une multiplication par 10 de la production d’énergie biomasse pour certains énergéticiens ! Or, dans une période où les forêts constituent un atout majeur contre le dérèglement climatique et pour la préservation de la biodiversité, il est difficile de concevoir le bois‑énergie comme autre chose qu’un complément aux usages de long‑terme. Le Parlement européen a d’ailleurs récemment voté, dans le cadre de la révision de la directive RED II (Renewable Energy Directive II, appelée à devenir RED III), des dispositions qui excluent des énergies renouvelables une très large majorité du bois‑énergie issu de la forêt – la « biomasse ligneuse primaire », autrement dit des arbres entiers qui seraient devenus du combustible – ainsi que son accès aux aides publiques. Mais le bois‑énergie demeure un complément de revenu indispensable à l’entretien du patrimoine des propriétaires forestiers : il convient donc de clarifier l’encadrement de sa production et de son recours, dans un contexte où le flou réglementaire concernant la hiérarchisation des usages porte préjudice aux usages longs du bois, et donc au stockage carbone. Face à ces défis, la France a malheureusement fait dépérir ses services publics en charge ou intervenant sur la forêt : l’Office national des forêts (ONF), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN), le Centre national de la propriété forestière (CNPF), l’Office français de la biodiversité (OFB) ou encore les directions départementales des territoires (DDT). À titre d’exemple, l’ONF a vu ses effectifs divisés par deux entre 1985 et aujourd’hui, passant de plus de 15 000 équivalents temps plein à près de 7 500 actuellement. Il va donc sans dire que la présente proposition doit impérativement être assortie budgétairement de moyens humains et financiers à la hauteur des enjeux décrits lors de la prochaine loi de finances. Enfin, le dernier rapport du Haut Conseil pour le climat paru en juin 2023 tire plus que jamais la sonnette d’alarme concernant les défis de la forêt face au dérèglement climatique. « Nous sommes entrés dans une course, entre les effets du réchauffement climatique sur la forêt et les moyens qu’on peut déployer pour la sauver. Nous avons dix ans. Après, il sera sans doute trop tard », insiste M. Jean‑François Soussana, membre du HCC. La préservation de la forêt et son exploitation raisonnée sont, rappelons‑le, importantes en elles‑mêmes, mais font partie d’un combat politique plus vaste portant sur le dérèglement climatique. Il s’agit avant tout de maintenir la vie sur Terre. Jamais une cause n’a porté une telle urgence dans l’Histoire de l’humanité. Face à une rupture majeure, le constat doit être partagé par l’ensemble des acteurs de la forêt afin, grâce à des principes clairs, de déterminer la meilleure manière de gérer un espace si important tout au long de notre Histoire, et si essentiel à notre temps. Il en va de notre responsabilité de législateur de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir une Terre habitable pour toutes et tous. C’est donc avec cette urgence à l’esprit que la présente proposition de loi avance des mesures pour l’adaptation de la politique forestière et des milieux forestiers face au changement climatique. L’ article 1 er adapte la politique forestière nationale face au changement climatique. Ces changements dans la politique forestière nationale seront déclinés au sein des commissions régionales de la forêt et du bois, et in fine , dans les documents de gestion des forêts des particuliers. L’article fait du maintien ou de l’augmentation du stockage de carbone dans les bois et forêts ainsi que de la préservation des milieux forestiers et de leurs fonctions écosystémiques un principe régissant la politique forestière de l’État, en remplacement de son optimisation. En plus de veiller au développement des petites et moyennes scieries sur le territoire, il subordonne également le bénéfice des aides publiques destinées à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts à ce principe, et instaure des critères permettant de suivre et d’évaluer son respect au sein des documents de gestion forestière. L’ article 2 favorise la promotion de la sylviculture irrégulière en l’inscrivant au sein des principes régissant la politique forestière de l’État. Pour cela, un objectif de 30 % de forêts gérées en irrégulier est fixé à l’échelle nationale pour 2030, 70 % pour 2050. La mise en œuvre est déclinée par les commissions régionales de la forêt et du bois. L’ article 3 encadre les coupes rases en autorisant uniquement certains types de coupes. Dans un esprit transpartisan, deux seuils sont définis : l’interdiction se fait au‑delà de deux hectares pour les forêts de feuillus ou mélangées, et au‑delà de quatre hectares pour les monocultures de résineux faites après l’entrée en vigueur de la loi. En deçà de ces quatre hectares, toute coupe rase doit être autorisée spécifiquement. L’article restreint les coupes rases en zone Natura 2000 ainsi que dans les parcs naturels régionaux. Enfin, il définit les conditions dans lesquelles une coupe dite “sanitaire” peut être effectuée. L’ article 4 fixe le niveau de diversification des essences sur une parcelle après une coupe. L’ article 5 interdit le dessouchage dans un but de préservation des sols forestiers, de leur puits carbone et de la biodiversité. L’ article 6 redonne une place centrale aux services de l’État ainsi qu’à ses opérateurs comme l’ONF, l’OFB et le CNPF dans la mise en place des schémas départementaux de gestion cynégétique (SDGC) ainsi que dans l’élaboration des plans de chasse, afin de mieux rétablir l’équilibre sylvo‑cynégétique. Par ailleurs, l’article donne également la possibilité aux associations agréées dans le domaine de la conservation de la faune et de la protection de la nature de siéger aux SDGC. L’ article 7 interdit l’agrainage et l’affouragement en forêts durant les périodes d’ouverture de la chasse, ces pratiques portant préjudice à l’équilibre sylvo‑cynégétique et donc à la gestion durable du milieu forestier. L’ article 8 fixe un caractère durable et résilient aux documents de gestion forestière et les rends transparents afin de faciliter le recours de tiers en cas d’incompatibilité avec les objectifs climatiques et de biodiversité auxquels la France s’est engagée. Cet article reprend l’engagement pris dans le cadre de la feuille de route, rédigée sous l’égide du ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire, pour l’adaptation des forêts au changement climatique, prévu à échéance 2021. L’ article 9 rend transparentes les autorisations de coupes afin de faciliter le recours de tiers en cas d’incompatibilité avec les objectifs climatiques et de biodiversité auxquels la France s’est engagée. L’ article 10 vise à améliorer la représentativité des conseils d’administration du CNPF et CRPF en intégrant les associations agréées de défense de l’environnement, et l’Office national de la biodiversité ou sa forme territorialisée. L’ article 11 sépare l’activité de gestion et d’exploitation forestière de l’activité de récolte et de commercialisation du bois. Il rétablit ainsi un meilleur équilibre entre coopératives et gestionnaires forestiers indépendants, la séparation des deux activités s’appliquant d’ores‑et‑déjà aux gestionnaires forestiers. Il assure que la gestion et l’exploitation forestière ne soient principalement dictées par un impératif de rentabilité économique, au détriment de la gestion durable des milieux forestiers. L’ article 12 uniformise et généralise le droit de préemption forestière des collectivités territoriales. Il prévoit un droit de préemption s’appliquant en cas de vente propriété classée au cadastre en nature de bois et forêts, sans critère par rapport au vendeur, sans limite de surface et sans obligation de contiguïté avec une forêt communale relevant du régime forestier. Il facilite ainsi l’acquisition par les communes d’unités suffisamment grandes pour faciliter l’exploitation. L’ article 13 gage les charges créées par la présente loi via la majoration de l’accise sur les tabacs. Ce gage appelle bien évidemment à être levé et appelle à ce qu’une politique forestière adaptée au changement climatique et préservant les milieux forestiers soit mise en place, pilotée par le Gouvernement. – 1 – proposition de loi