Étendre aux membres du Gouvernement l'interdiction du cumul avec une fonction exécutive locale

M esdames , M essieurs , La loi organique n° 2014‑125 du 14 février 2014 a mis fin, à compter de 2017, au cumul d’une fonction exécutive locale avec le mandat de député ou de sénateur. Cette réforme, réclamée de longue date par nos concitoyens, est désormais entrée dans les mœurs. Elle a renouvelé le personnel politique, renforcé la présence des parlementaires dans leur assemblée et clarifié la distinction entre l’élu national et l’élu local. Une incohérence demeure pourtant. Ce qui est interdit au parlementaire reste permis au membre du Gouvernement. L’article 23 de la Constitution rend les fonctions ministérielles incompatibles avec le mandat parlementaire, avec toute fonction de représentation professionnelle à caractère national, avec tout emploi public et avec toute activité professionnelle, mais il ne dit rien des fonctions exécutives locales. Un ministre peut donc rester maire, président de conseil départemental ou régional, ou président d’intercommunalité, alors qu’un député ou un sénateur n’y est plus autorisé. C’est Lionel Jospin qui, le premier, a voulu combler ce silence. Dès sa nomination comme Premier ministre en 1997, il a exigé des membres de son Gouvernement qu’ils renoncent à leurs fonctions exécutives locales, au nom des exigences de la charge ministérielle et de la séparation entre l’intérêt national et les intérêts locaux. Ses successeurs ont souvent repris cette exigence, et la charte de déontologie des membres du Gouvernement de 2012 l’a expressément formalisée, au titre de la disponibilité des ministres. Une charte n’a cependant aucune valeur juridique contraignante, et cette règle n’a jamais été qu’un usage, qui reposait sur la seule volonté de l’exécutif du moment. Cet usage s’est sensiblement érodé ces dernières années, au point que les plus hautes fonctions gouvernementales ont pu être exercées en même temps qu’un mandat de maire et de président d’intercommunalité. Une règle aussi essentielle à l’équilibre de nos institutions ne peut dépendre du bon vouloir de ceux qu’elle est censée encadrer. Les raisons qui ont justifié l’interdiction pour les parlementaires valent a fortiori pour les ministres. D’abord, la direction d’un ministère exige une disponibilité totale, difficilement conciliable avec la gestion quotidienne d’une collectivité. Ensuite, le cumul expose à des conflits d’intérêts manifestes. Un ministre qui répartit des crédits, instruit des projets ou exerce une tutelle peut se trouver juge et partie lorsque la collectivité qu’il dirige en bénéficie. Même en l’absence de faute, le simple soupçon de favoritisme fragilise la confiance des citoyens dans l’impartialité de l’État et rompt l’égalité entre les territoires. Enfin, tolérer pour les membres du Gouvernement ce que la loi interdit aux élus de la Nation installe une hiérarchie difficilement justifiable entre les deux pouvoirs. La nécessité d’une règle constitutionnelle a été reconnue à plusieurs reprises. En novembre 2012, la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, recommandait dans son rapport « Pour un renouveau démocratique » d’inscrire dans la Constitution l’incompatibilité des fonctions de membre du Gouvernement avec tout mandat local. Quelques années plus tard, le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, déposé à l’Assemblée nationale le 9 mai 2018 par le Gouvernement de M. Édouard Philippe, prévoyait en son article 1 er de compléter l’article 23 de la Constitution pour rendre les fonctions de membre du Gouvernement incompatibles avec l’exercice d’une fonction exécutive ou de présidence d’assemblée délibérante au sein d’une collectivité territoriale. Dans son avis sur ce texte, le Conseil d’État avait accueilli favorablement cette mesure, en relevant qu’elle prévient les conflits d’intérêts et garantit la pleine disponibilité des ministres, et il recommandait d’en assurer la cohérence avec le régime applicable aux parlementaires. L’examen de ce projet a été interrompu en juillet 2018 et la réforme n’a jamais abouti. Le constat qui la fondait demeure pourtant entier, et le principe qu’elle portait dépasse les clivages partisans, puisque le camp présidentiel l’a lui‑même défendu. Seule une révision de la Constitution peut instaurer cette incompatibilité, car l’article 23 fixe de manière limitative celles qui s’appliquent aux membres du Gouvernement. La présente proposition y inscrit donc le principe de l’incompatibilité des fonctions ministérielles avec les fonctions exécutives locales. Elle renvoie à la loi organique le soin d’en préciser la liste, comme le fait l’article LO 141‑1 du code électoral pour les parlementaires, conformément au souhait de cohérence exprimé par le Conseil d’État. Le dispositif reprend la rédaction du projet de loi constitutionnelle de 2018. – 1 – PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE