Exposé des motifs
M esdames , M essieurs ,
L’argent public n’appartient pas à la collectivité qui le dépense : il est prélevé sur ses habitants, ou lui est reversé par l’État sur les impôts de tous les Français, pour financer les services publics locaux.
La même exigence vaut, à plus forte raison, pour les collectivités territoriales. Leurs ressources sont prélevées sur leurs habitants, ou leur sont reversées par l’État sur les impôts de tous les Français, pour financer les services publics locaux. Or, sous le nom de coopération décentralisée, des communes, des départements et des régions financent chaque année des puits, des dispensaires, des formations ou des ruches à des milliers de kilomètres de leurs administrés, sans que ceux‑ci en retirent quoi que ce soit, tandis que les mêmes collectivités réclament des dotations supplémentaires. L’article L. 1115‑1 du code général des collectivités territoriales autorise ces dépenses et les articles suivants les encouragent, en permettant de leur affecter jusqu’à 1 % des budgets de l’eau, de l’assainissement, des déchets et de l’énergie. Une collectivité territoriale n’a ni la compétence ni la légitimité pour conduire une politique étrangère : sa dépense doit bénéficier exclusivement à ses habitants et à son territoire.
Le présent texte réserve donc les dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements à leur territoire et à leurs habitants, interdit toute dépense au bénéfice direct d’un État, d’une collectivité, d’une personne morale ou d’une personne physique étrangers, et abroge les dispositifs d’affectation dits « 1 % ». Seules demeurent les actions dont le bénéficiaire est la collectivité elle‑même : promotion économique et touristique de son territoire, accueil sur celui‑ci, échanges scolaires et sportifs de ses habitants, relations de jumelage sans transfert de fonds. La sanction est réelle et proportionnée : la dépense irrégulière est recouvrée, la dotation globale de fonctionnement de la collectivité est réduite l’année suivante d’un montant égal, et la récidive entraîne une inéligibilité de trois ans aux dotations de soutien à l’investissement.
Les collectivités ne doivent pas davantage pouvoir contourner ces règles en interposant une association, une fondation, un fonds de dotation ou une organisation non gouvernementale. C’est aujourd’hui la voie la plus courante : la subvention est versée à un organisme de droit français, qui la transfère à un partenaire étranger ou la dépense sur place, et la traçabilité s’arrête au premier versement. La part des fonds publics qu’un organisme transfère ou dépense au bénéfice d’un État ou d’une personne étrangers est donc réputée dépense de la collectivité qui l’a versée ; lorsque les fonds publics dépassent la moitié des ressources de l’organisme, la totalité de son activité à l’étranger y est soumise, la fongibilité des ressources ne pouvant servir d’écran. L’organisme qui méconnaît ces règles reverse les sommes en cause et ne peut plus recevoir aucun financement public pendant cinq ans.
Le présent texte est le pendant, pour les collectivités territoriales, de la proposition de loi organique visant à conditionner toute dépense publique au bénéfice direct d’un État étranger ou d’une personne étrangère à la démonstration d’un retour sur investissement substantiel pour la France, déposée conjointement. Les dispositions qui suivent ne relevant pas du domaine de la loi organique, elles font l’objet d’un texte distinct.
L’ article 1 er réserve les dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements à leur territoire et à leurs habitants, définit les dérogations, organise la sanction des dépenses irrégulières et soumet au même régime les fonds transitant par des organismes tiers.
L’ article 2 fixe les modalités d’entrée en vigueur pour les délibérations et conventions en cours.
Tel est l’objet de la présente proposition de loi que nous vous demandons de bien vouloir adopter.
– 1 –
proposition de loi
Article 1 er
Le chapitre V du titre unique du livre I er de la première partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° L’article L. 1115‑1 est ainsi rédigé :
« Art. L. 1115 ‑ 1 . – Les dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements bénéficient exclusivement à leur territoire et à leurs habitants.
« Les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent engager aucune dépense, sous quelque forme que ce soit, notamment don, subvention, prêt, garantie, apport en nature, prise en charge de frais ou mise à disposition de moyens ou de personnels, au bénéfice direct d’un État étranger, d’une collectivité ou d’un organisme public étrangers, d’une personne morale de droit étranger ou d’une personne physique de nationalité étrangère ne résidant pas régulièrement et légalement sur le territoire national. Cette interdiction s’applique aux dépenses exécutées par l’intermédiaire d’associations, de fondations, de sociétés ou d’organismes que la collectivité subventionne ou contrôle.
« Par dérogation au deuxième alinéa, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, engager des dépenses ayant pour objet exclusif la promotion économique, touristique ou culturelle de leur territoire, l’accueil sur celui‑ci de délégations ou de manifestations, la participation de leurs habitants à des échanges scolaires, universitaires ou sportifs, ou l’entretien de relations de jumelage, à condition qu’aucune somme ne soit versée à l’une des personnes mentionnées au même alinéa et que la délibération qui les autorise établisse le bénéfice qui en résulte pour les habitants. » ;
2° Les articles L. 1115‑1‑1 et L. 1115‑6 sont abrogés ;
3° Sont ajoutés des articles L. 1115‑8 et L. 1115‑9 ainsi rédigés :
« Art. L. 1115 ‑ 8 . – Toute dépense engagée en méconnaissance de l’article L. 1115‑1 est nulle. Le représentant de l’État dans le département en défère la délibération ou la décision au tribunal administratif et met en demeure la collectivité ou le groupement de procéder au recouvrement des sommes versées.
« Le montant de la dépense irrégulière, constaté par le représentant de l’État après avis de la chambre régionale des comptes, est déduit de la dotation globale de fonctionnement attribuée à la collectivité ou au groupement au titre de l’exercice suivant. Lorsque ce montant excède la dotation, la déduction est reportée sur les exercices ultérieurs jusqu’à apurement.
« Lorsqu’une nouvelle dépense irrégulière est constatée dans les cinq années suivant une première déduction, la collectivité ou le groupement est en outre inéligible, pendant trois exercices, à la dotation d’équipement des territoires ruraux, à la dotation de soutien à l’investissement local, à la dotation de soutien à l’investissement des départements et à toute subvention d’investissement de l’État.
« L’ordonnateur qui a engagé la dépense encourt la responsabilité prévue par le code des juridictions financières. »
« Art. L. 1115 ‑ 9 . – Est réputée dépense de la collectivité territoriale ou du groupement, pour l’application des articles L. 1115‑1 et L. 1115‑8, la part de toute subvention, contribution, prix de marché ou financement qu’un organisme tiers, notamment une association, une fondation, un fonds de dotation ou une organisation non gouvernementale, transfère à l’une des personnes mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 1115‑1 ou dépense à son bénéfice direct. Lorsque les fonds publics reçus par l’organisme excèdent la moitié de ses ressources annuelles, l’ensemble de ses dépenses au bénéfice de ces personnes est soumis au présent article, quelle que soit l’origine des fonds employés.
« Toute convention conclue en application de l’article L. 1611‑4 ou de l’article 10 de la loi n° 2000‑321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations comporte les clauses mentionnées aux 1° à 5° de l’article 15‑7 de la loi organique n° 2001‑692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, l’interdiction prévue au 1° s’entendant de toute dépense au bénéfice des personnes mentionnées au deuxième alinéa de l’article L. 1115‑1. Les financements et comptes rendus d’emploi sont inscrits au registre prévu à l’article 15‑8 de la même loi organique.
« L’organisme qui emploie des fonds publics en méconnaissance du présent article les reverse intégralement et ne peut recevoir aucun financement public, de l’État, de ses opérateurs, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, pendant cinq ans. »
Article 2
Les délibérations et conventions de coopération conclues avant la publication de la présente loi cessent de produire effet au 31 décembre de l’année suivant celle de cette publication. Aucun versement nouveau ne peut intervenir au‑delà de cette date.