En qualifiant le CESER (Conseil économique, social et environnemental régional) d’« assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région », le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 21 mai dernier, consolide son statut institutionnel et trace un cadre opposable à toute réforme future.
Saisi de la loi de simplification de la vie économique, le Conseil constitutionnel a censuré le 21 mai 2026, pour méconnaissance du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, les paragraphes VII à XI de l’article 1er [1] qui projetaient de transformer le conseil économique, social et environnemental régional en organe facultatif. La censure est procédurale. Sa portée est doctrinale. En qualifiant le CESER d’ « assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région » , le Conseil consolide son statut institutionnel et trace un cadre opposable à toute réforme future.
La loi de simplification de la vie économique aura connu un parcours mouvementé. Issue d’un projet de loi [2] , elle a été adoptée définitivement par le Parlement [3] , elle a été déférée au Conseil constitutionnel le 21 avril 2026, puis le 28 avril 2026, par deux groupes de plus de soixante députés. Le Conseil a statué par décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026 [4] .
La portée de la décision dépasse le seul cas du CESER. Le Conseil constitutionnel a également censuré, au titre du même grief tiré du premier alinéa de l’article 45 de la Constitution, les dispositions relatives à la suppression des zones à faibles émissions mobilité et à l’assouplissement du dispositif zéro artificialisation nette. Sur les vingt-cinq articles déclarés contraires à la Constitution, la qualification du CESER occupe une place doctrinale singulière. Les autres censures sanctionnent l’importation, dans un texte de simplification, de réformes substantielles relevant respectivement de la politique environnementale et de la politique d’urbanisme. La censure relative au CESER se distingue parce qu’elle ajoute à la sanction procédurale : une qualification institutionnelle de fond, qui constitue l’objet propre du présent commentaire.
Le bilan parlementaire est lourd. Ces vingt-cinq censures, sur les quatre-vingt-quatre articles que comportait le texte, soit plus de 29 % du projet de loi adopté, reposent toutes sur le même fondement : le premier alinéa de l’article 45. La technique de censure est connue. Elle est celle du cavalier législatif.
Parmi les dispositions censurées figurent les paragraphes VII à XI de l’article 1er. Ces paragraphes constituaient le cœur du dispositif visant le CESER. Ils projetaient de transformer cette institution, jusqu’ici obligatoire dans chaque région, en organe facultatif soumis à la libre appréciation de l’exécutif régional.
La censure est procédurale. Elle aurait pu rester technique. Le Conseil constitutionnel en a fait autre chose. Au considérant n° 22, il a livré une qualification constitutionnelle du CESER qui mérite l’attention de la doctrine. Le CESER y est défini comme une « assemblée concourant, par ses avis, à l’administration de la région » .
La formule n’est pas anodine. Elle scelle, à l’occasion d’un contrôle de procédure, une lecture institutionnelle qui rejaillira sur toute réforme future. Elle conforte, par ricochet, le statut des assemblées consultatives de la société civile à l’échelon territorial.
L’analyse appelle un double mouvement. Il convient d’abord d’établir les ressorts de la censure procédurale, fondée sur la discontinuité matérielle entre le dispositif voté et le texte initial (I). Il faut ensuite mesurer la portée doctrinale de la qualification retenue, qui dépasse de loin le seul cas du CESER (II).
La censure repose sur un constat technique. Les dispositions adoptées en cours de navette ne présentent aucun lien, même indirect, avec le projet initial déposé sur le bureau du Sénat. Pour le démontrer, il faut d’abord identifier le dispositif voté (A), avant d’examiner le fondement constitutionnel retenu pour le sanctionner (B).
Le 3° du paragraphe VII de l’article 1er modifiait l’article L. 4134-1 du Code général des collectivités territoriales. Le Conseil le décrit avec précision au considérant n° 20 :
« Le 3° du paragraphe VII modifie l’article L. 4134-1 du Code général des collectivités territoriales afin de subordonner l’institution d’un conseil économique, social et environnemental régional à une délibération du conseil régional, à la demande du président de ce dernier. » .
Le dispositif rompait avec un principe ancien. Le CESER ne serait plus institué de plein droit. Son existence aurait dépendu d’une délibération discrétionnaire du conseil régional, prise à la demande du président de l’exécutif.
Les autres dispositions des paragraphes VII à XI tiraient les conséquences techniques de cette mutation. Elles modifiaient quatre codes et une loi : le Code général des collectivités territoriales, le code de l’urbanisme, le code rural et de la pêche maritime, le code de la santé publique, ainsi que la loi du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d’investissement. Le Conseil énumère lui-même ces véhicules au considérant n° 20.
La cohérence rédactionnelle interne du dispositif n’était pas en cause. La logique politique non plus. Le législateur entendait dépouiller le CESER de son caractère obligatoire, pour l’inscrire dans la libre administration des régions, au gré des majorités politiques régionales.
L’intention était nette. Elle revenait à transformer le caractère structurel de l’institution en simple option de gestion. Le CESER cessait d’être une exigence du droit. Il devenait une faculté de l’exécutif régional.
C’est précisément cette mutation, et la nature institutionnelle de l’organe qu’elle visait, que le Conseil va prendre comme révélateur de l’absence de lien matériel avec le texte initial.
Il convient de rappeler la généalogie parlementaire de la disposition censurée qui s’est déployée en trois temps pour aboutir à une rédaction de compromis. Ce parcours éclaire la portée de la censure procédurale prononcée par le juge constitutionnel. Il révèle aussi la fragilité d’une méthode législative qui n’a cessé de contourner le débat de fond.
Premier temps . La commission spéciale de l’Assemblée nationale, présidée par M. Ian Boucard (Droite républicaine, Territoire de Belfort), adopte le 24 mars 2025 plusieurs amendements visant la suppression pure et simple des CESER. La mesure est portée par les rapporteurs Christophe Naegelen (LIOT, Vosges) et Stéphane Travert (Ensemble pour la République, Manche), avec le soutien des groupes Rassemblement national et Les Républicains. Le Gouvernement, par la voix du ministre Laurent Marcangeli, s’y oppose explicitement. Le rapport n° 1191 rectifié, déposé le 27 mars 2025 par les co-rapporteurs, formalise cette première rédaction. L’argument budgétaire est central : la commission chiffre l’économie attendue entre 50 et 60 millions d’euros pour l’ensemble des régions. Ce premier temps est décisif. La matière CESER, absente du projet initial déposé par M. Bruno Le Maire le 24 avril 2024, fait irruption dans le texte sans aucun rattachement à l’objet initial de simplification des cinq commissions administratives consultatives visées par le titre Ier.
Deuxième temps . La séance publique de l’Assemblée nationale rétablit les CESER le 9 avril 2025. La mobilisation est massive. Plus de trois cents députés, issus de l’ensemble des bancs, cosignent des amendements de rétablissement. Le Gouvernement émet un avis favorable. Les présidents de région, les organisations syndicales, l’ensemble des CESER eux-mêmes par la voix de CESER de France, le Mouvement associatif, l’Uniopss, l’Unaf et la CFDT, ont pesé dans le débat. Le texte adopté par l’Assemblée nationale le 17 juin 2025 (T.A. n° 144) maintient donc les CESER dans leur configuration obligatoire [5] . À ce stade, la disposition contestée a disparu du texte. Le débat parlementaire a tranché, en séance plénière, en faveur du statu quo .
Troisième temps . La commission mixte paritaire réunie le 20 janvier 2026 réintroduit la disposition. Présidée par M. Ian Boucard, elle a pour rapporteurs MM. Christophe Naegelen et Stéphane Travert pour l’Assemblée nationale, ainsi que Mme Catherine Di Folco et M. Yves Bleunven pour le Sénat. La formule retenue n’est plus celle de la suppression. Elle est celle d’un compromis : transformer le CESER en organe facultatif soumis à délibération du conseil régional, à la demande de son président. Le rapport conjoint n° 2357 (Assemblée nationale, dix-septième législature) et n° 286 (Sénat, session ordinaire 2025-2026) [6] formalise cette rédaction. C’est précisément cette rédaction de compromis, et elle seule, qui sera adoptée par l’Assemblée nationale le 14 avril 2026 et par le Sénat le 15 avril 2026. C’est également cette rédaction qui sera censurée par la décision n° 2026-903 DC du 21 mai 2026.
La portée de ce rappel chronologique dépasse l’érudition parlementaire. Elle éclaire la nature exacte de la censure. Le Conseil constitutionnel a sanctionné une rédaction qui, sur le plan procédural, présente une double faiblesse. Elle ne procède pas du projet initial. Elle ne procède pas davantage du débat plénier de l’Assemblée nationale, qui l’avait expressément écartée. Elle procède d’un compromis CMP qui restaure, par une voie atténuée, ce que la séance publique avait refusé. Le juge constitutionnel n’avait pas à statuer sur cette seconde faiblesse, qui relèv…